財政預算績效管理存在問題及對策思考

◆田少杰

一、前言

目前經濟全球化局勢在未來階段內將長期存在，多邊經貿格局的形成與擴大化，以及國內經濟供需關系的持續復雜化，使得未來財政運行將面臨著新的考驗[1]。為此，如何能夠在現有時間段內，提高財政預算績效管理，減少管理活動中存在的問題漏洞，確保資金運作平穩有序，對于提升政府公共服務質量則顯得尤為重要。

二、影響財政預算績效管理的主要因素

（一）職能因素

一方面表現為職能部門的執行力，能夠在最短時間內，由中央到地方各級部門進行落實執行，各級管理工作人員能否領悟會議精神和章程細則，規范執行各類文件內容。另一方面表現為職能部門的預測力。是否充分發揮地域內資源優勢，是否滿足居民的物質生活需求，并在此基礎上對未來經濟形勢進行科學規劃，并對產業調控所造成的行業變動進行預測[2]。

（二）經濟因素

主要指的是財政績效管理各部門中所涉及到的經濟類產業類型，為支撐整個財政項目提供持續不斷的物資基礎，例如：道路基礎設施建設，則需要煤炭、鋼鐵、路橋等行業的原材料供應。也因此行業內上下游資本商品的生產效率、價格變動、產量變化等要素對于績效預期收益比例造成了主要影響。

（三）社會因素

一者表現為上述中提到的項目成果所覆蓋到的最大面積范圍，能夠促進多大區域面積內經濟、生活質量不斷提高，這一實踐目的的構成決定著績效預算方案的可行性。二者為居民的認可程度[3]。即項目運行后是否對居民日常活動產生了積極效益。這其中既包含人們的個人生活與職業習慣，會對其自身消費觀念與偏好造成一定影響。

三、目前財政預算績效管理中存在的問題類型

（一）預算績效執行效力受阻

一者在實踐過程當中，并未對項目預算中超支數額以及空余預算科目進行準確估計判斷，而是根據項目執行情況隨時調整、隨時增加，雖然在一定程度上，可以最大限度地保持了較多的資金增減浮動比例，但是隨意性的增強使得無法對整個項目資金運行狀態進行調控，預算的約束力以及方向性受到了限制。二者表現為由于事先未對資金總量以及項目任務量作出科學預判，致使預備費用使用總量往往占據了應急財政較大份額，消減了行政部門機構對于意外事件的應急處理能力[4]。

（二）績效管理效能需要提升

在全面實施績效管理改革背景下，各級政府預算、預算部門整體預算、項目和政策都要進行績效管理，逐步構建符合我國財政預算管理體制的全方位績效管理層級體系。目前，財政預算績效管理覆蓋層級比較低，主要還是對財政項目支出實施績效管理，政府預算、部門整體預算等高層次的績效管理舉措仍處在探索階段，未形成由點到面的績效管理體系網，對從更高層面統籌財政資源，優化財政支出結構的促進作用還不強。如：某部門的項目績效評價成果存在片面性，未能對項目內的所有操作項目實現全面覆蓋，導致該項目以后年度預算安排被壓減，但對本部門整體預算安排影響有限，績效結果硬約束作用不強。

（三）指標標準體系還需協調統一

由于財政績效管理所包含的內容相對較多，既有各產業行業所遵循的經濟數據指標、還有職能部門政策執行能力的標準要求，促使績效管理所參照的標準范圍逐步擴大。同時，專業類型的經濟參數以及動態化的產業標準，對于完成統一的績效管理帶來較大難度。體系指標的適用性較弱，如：財政支出所產生的稅費比率與市場交易狀態下稅費額度存在差異，使得在對特定績效進行考核中，是以財政稅費比率還是以市場化的計費方式為準，帶來選擇性困難。

（四）績效專業技術力量還有待提高

主要體現在以下兩方面因素：其一表現為績效管理信息化進程相對滯后，特別是在當今互聯網絡等信息技術環境下，大數據庫、云計算、5G 網絡金融等技術的形成與推廣，未能對績效管理形成高效率對接[5]。包括績效信息庫的建立、智能化數據分析終端等部分高新科學技術還處在設計論證階段，部分績效管理還是以傳統方式進行實踐，質量、時效、準確度受到影響。其二表現為專業性技術人才隊伍建設力量不足。主要是缺乏對專業財會計算、金融分析、規劃設計等專業技能人員隊伍的建設。無法滿足高效率、快節奏的績效工作要求。特別是對于信息化設施的操作，崗位的職業要求與標準規范，與實際人員管理人員技能形成反差，財政資源評價結果的需求產生不相適應

四、加強財政預算績效管理實現創新建設的對策

（一）樹立正確的績效管理意識

根據中央頒布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》文件指示要求來講，要將推進構建“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系為目標，將績效管理融入財政預算管理全過程，提高財政資金使用效益。為此，應當在工作中樹立正確的績效預算思想觀念，培養績效管理意識。要切實以落實黨的十九屆五中全會會議精神和指導文件為行動指南，逐步形成以合理合規方式推進績效管理的工作方式，在深化財政體制改革的改革背景下，開展績效管理促進財政收支平穩運行，財政收支為績效管理提供良好管理基礎，形成預算管理和績效管理相融合的一體化管理格局。要充分認識到績效管理的重要性，通過深入市場及企業等專業性機構的深入調研考察，明晰績效管理操作對于財政運行所起到的導向作用，落實“扎實穩妥、突出重點、科學論證”的工作指導思想。

（二）循序漸進拓展財政預算績效管理層級

在做實項目支出績效管理基礎上，逐步推動績效管理從項目支出拓展到政府預算、部門整體績效管理，構建上下貫通、到邊到沿的“立體化”績效管理體系。一是探索研究政府預算績效管理措施。研究制定地方政府財政運行績效評價制度，試點開展上級對下級政府財政運行綜合評價，重點評價預算執行、資金使用效率、債務風險和可持續性等方面，引導各級政府大力壓減一般性支出，統籌資金保障重點支出，嚴防財政運行風險，推動財政資源聚力增效。二是推進部門整體績效管理。落實部門績效管理主體責任，賦予部門更多績效管理權限，以部門預算資金為主線分行業分部門構建部門整體績效目標體系，引導部門開展自評，財政部門從部門履職、項目支出總體效益等維度實施重點評價，評價結果與部門整體預算安排相掛鉤，實現部門整體績效管理閉環管理，推動預算部門更加重視績效管理，實現“花錢”與“問效”相融合。

（三）優化并完善績效管理指標體系

一是要熟悉各財政項目的基本特性，是政策導向型為主還是以市場化運作為主，從而為確立參照指標標準作出引導。二是要給予有關部門在績效測算方面的設施技術支持。重點是提升對行業數據庫使用以及信息采集權限授權等方面的支援。同時對于如：曲線圖表、結構劃分等專業績效考核科目，應當加裝相關歸口工具，如：會計軟件、經濟建模工具等。三是要結合上述中管理環節調整，設計出符合本階段應用的指標框架，按照管理內容分層確定指標上下限制范圍，并且將各部分指標統一納入到總的績效體系范疇內。以此來保障數據信息更加精準。

（四）穩固提升績效管理技術力量

要增加對績效管理的關注力度，結合實際逐步強化對績效管理的技術支撐。開通績效各環節與信息網絡技術對接窗口，使當前科學技術能夠與績效、金融、財政等多部門內形成數據傳輸無障礙化。引導績效管理建立智能化、多元化的方向發展。例如：建設績效信息智能網絡化平臺。

五、結語

綜上所述，加快績效預算工作改革，優化財政資金運行效率，既是當前實施財稅體制改革的關鍵舉措，也是建立服務型政府的重要工作內容之一。對于推動國家治理體系和治理能力現代化起到了積極作用，為此解決績效管理問題勢在必行。應當從意識、設計、監督、執行四個方面，以提高財政資源配置效率和使用效益為總目標，逐步實現對財政預算績效科學化、規范化的管理實踐，創新財政投入方式，從而為經濟社會發展行穩致遠注入新的動力。