生態(tài)文明建設(shè)公眾參與探析
——以環(huán)境決策為例

胡榮榮

(1.上海財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,上海 200433;2.上海立信會計金融學(xué)院 馬克思主義學(xué)院,上海 201620)

2018 年3 月,十三屆全國人民代表大會表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》,生態(tài)文明被歷史性地寫入憲法。生態(tài)文明建設(shè)作為一項社會工程,公眾參與至關(guān)重要。黨的十九大報告提出,要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。

“公眾參與”起源于西方現(xiàn)代公共治理理論,通過向公眾提供參與公共生活和影響公共政策的渠道及信息,促進可持續(xù)發(fā)展決策和公共事務(wù)的民主治理。[1]在生態(tài)文明建設(shè)中,公眾參與意味著公眾能夠以獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策等方式參與到生態(tài)環(huán)境治理體系中來。[2]一直以來,我國公共環(huán)境決策機制圍繞政府、公眾和專家構(gòu)建決策權(quán)分配結(jié)構(gòu)和權(quán)力制約機制。但在實踐中,公眾參與環(huán)境決策的空間卻非常有限,甚至引發(fā)環(huán)境群體性事件。因此,厘清公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的行動邏輯,研究公眾環(huán)境參與保障機制,對推動生態(tài)文明建設(shè)具有一定的理論價值和現(xiàn)實意義。

1 公眾參與的主體界定及互動機制

1.1 公眾參與的主體界定

主體界定涉及到公眾參與機制的結(jié)構(gòu)性安排。根據(jù)受影響程度的不同,環(huán)境決策中的“公眾”可以分為三個類型:(1)其利益直接受環(huán)境決策影響的特定個體或組織,即特定環(huán)境決策的行政相對人;(2)雖然與環(huán)境決策沒有直接利害關(guān)系,但其利益間接受到環(huán)境決策影響,對環(huán)境決策具有合理需求的利益相關(guān)者;(3)基于一定的價值理念和社會責(zé)任感對環(huán)境決策的結(jié)果或程序有合理期待,希望參與環(huán)境決策過程并施加影響的一般公眾,主要包括各類環(huán)境NGO 組織。公眾是一個“復(fù)合體”概念[3],不同類型的公眾在利益相關(guān)性、參與方式等方面存在差異。環(huán)境決策的行政相對人和利益相關(guān)者更為關(guān)注特定決策的結(jié)果是否侵害其實際利益,或利益補償是否合理,這類主體通常也是特定環(huán)境私益訴訟中適格的訴訟參與人。而基于社會責(zé)任感,參與環(huán)境決策的一般公眾則更為關(guān)注環(huán)境決策的社會效果和程序正當性,一定條件下這類主體可參與環(huán)境公益訴訟。環(huán)境決策的公眾參與制度設(shè)計需要對公眾的多樣性及其參與需求予以回應(yīng)。[4]

1.2 公眾與政府在環(huán)境決策中的互動機制

在傳統(tǒng)政治理論中,公眾選舉代議制立法機關(guān),代議制立法機關(guān)再通過立法授權(quán)行政機關(guān)作出行政決策,授權(quán)像“傳送帶”一樣,將決策權(quán)從民主代議機關(guān)傳送到政府[5],政府最終通過“命令——控制”模式開展公共管理。傳送帶理論解釋了傳統(tǒng)政治中公眾意志如何參與到最終的決策中來。

20 世紀中葉,伴隨著政治民主化、社會化運動,環(huán)境治理也從傳統(tǒng)的“命令—控制”模式轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商民主下的公共治理。公眾從通過選舉間接參與環(huán)境立法,發(fā)展為以協(xié)商民主形式參與環(huán)境決策。作為一種政治學(xué)理論,協(xié)商民主強調(diào)公共事務(wù)決策應(yīng)以正式或非正式的民主程序進行,通過不同主體間的對話、協(xié)商、辯論等互動達成共識,促成公共理性,提升公共決策的科學(xué)性和合法性。協(xié)商民主理論是環(huán)境治理領(lǐng)域構(gòu)建公眾參與機制的理論基礎(chǔ)。[6]在協(xié)商民主式的環(huán)境決策中,公眾基于一定的環(huán)境權(quán)益參與到?jīng)Q策程序中,在完整充分的信息交流和知識交換的基礎(chǔ)上與政府良性互動,通過程序性的參與將個體利益訴求和價值偏好融入公共環(huán)境決策。這一機制不僅保障個體環(huán)境權(quán)益的實現(xiàn),還產(chǎn)生超脫于個體偏好的公共理性[7],提升公共環(huán)境權(quán)益。

此外,公眾參與環(huán)境決策還有助于在社會心理層面提升政府行為的正當性。環(huán)境決策的正當性不僅取決于政府實際做了什么,還取決于公眾認為政府做了什么。面對具有不確定性的環(huán)境風(fēng)險,公眾基于切身利益和不安全感拒絕被動接受政治精英提供的決策方案,而要求了解政府的運作本身,直接參與決定公共事務(wù)的決策過程。公眾參與不僅在程序上防止政府權(quán)力專橫、肆意地行使,還提供了社會心理學(xué)意義上的正義感和公平感。

1.3 專家在公眾參與中的作用

現(xiàn)代社會的環(huán)境風(fēng)險起源于人類在大規(guī)模開發(fā)利用自然的過程中催生的不確定性,正如貝克在《風(fēng)險社會》一書中所說的,風(fēng)險是“現(xiàn)代化自身引致的危險和不安全感”,環(huán)境風(fēng)險的應(yīng)對首先是一個價值中立的科學(xué)問題,具有高度的專業(yè)性,“由技術(shù)成就和專業(yè)隊伍組成的體系,編織著我們生活的物質(zhì)與社會環(huán)境”[8]。普通公眾在作出環(huán)境決策時缺乏必要的知識,因此需要專家作為知識精英以價值中立的身份出現(xiàn)。專家根據(jù)具體事務(wù)與政府、公眾進行不同形式的互動:作為政府決策咨詢專家,為公共決策提供專業(yè)意見,或受托為建設(shè)單位、公眾團體的主張?zhí)峁I(yè)背書等。在環(huán)境決策過程中,技術(shù)專家憑借其專業(yè)知識引導(dǎo)、教育公眾,確保環(huán)境決策的科學(xué)理性。

2 我國環(huán)境決策中公眾參與的困境

2.1 公眾參與的知識困境

2.1.1 環(huán)境問題的復(fù)雜性和系統(tǒng)性造成公眾認知困境

由于環(huán)境問題本身的復(fù)雜性,當前的環(huán)境科學(xué)研究尚不能對社會生活中出現(xiàn)的所有環(huán)境議題提供終局的知識結(jié)論。環(huán)境問題還具有跨學(xué)科特征,不同領(lǐng)域的專家形成其各自的研究視角和知識體系,消解了科學(xué)理性在環(huán)境決策機制中應(yīng)有的作用,可能引起公眾的認知混亂。[9]

2.1.2 專家立場和公眾立場錯位導(dǎo)致的知識困境

環(huán)境問題本質(zhì)上是生活于特定社會中的人對生活方式的選擇,價值中立只是法律擬制的理想狀態(tài)。公眾的環(huán)境知識不僅來自對知識的學(xué)習(xí),更直接地源于原有的知識體系和生活體驗,公眾從生活體驗中得到的經(jīng)驗和專家從科學(xué)研究中形成的知識并不一致,可能形成科學(xué)結(jié)論與經(jīng)驗認識的錯位。公眾與專家對環(huán)境風(fēng)險的識別和應(yīng)對也可能因立場不同形成差異。專家在環(huán)境決策中一般沒有直接的利益聯(lián)系,無需承擔決策后果。相比之下,公眾(尤其是特定環(huán)境決策的行政相對人)往往從個體的切身利益出發(fā)識別環(huán)境風(fēng)險和決策,產(chǎn)生鄰避效應(yīng)。

2.2 公眾參與的權(quán)力結(jié)構(gòu)困境

2.2.1 信息不對稱

在公共事務(wù)決策中,信息就是權(quán)力,參與者對信息的擁有程度往往決定了話語權(quán)的大小。在環(huán)境決策中,政府壟斷了環(huán)境信息權(quán),公眾只能通過政府信息披露獲悉環(huán)境信息,而環(huán)境信息披露中的信息高度簡化問題也阻礙了公眾知情權(quán)的實現(xiàn)。

2.2.2 政府主導(dǎo)權(quán)力導(dǎo)致公眾參與邊緣化

當前,在環(huán)境決策中,政府往往是決策機制的主導(dǎo)者,存在“政府直控型治理模式”[10]。在這種模式下,政府在環(huán)境議題的設(shè)置、決策程序的制定及公眾參與方式的設(shè)計等問題上具有絕對權(quán)力,公眾對政府在環(huán)境決策中的主導(dǎo)權(quán)力難以形成有效制約。作為資源擁有者和決策主導(dǎo)者,政府在決策中還可能通過有選擇性地遴選專家、咨詢意見來掌控和收買專家。這種對專家的“俘獲”[11]則進一步構(gòu)成了“知識—權(quán)力”的結(jié)合,強化了政府在環(huán)境決策中的絕對主導(dǎo)地位,公眾在環(huán)境決策機制中被排擠和邊緣化。

2.2.3 公眾參與邊緣化進一步導(dǎo)致了公眾信任危機

在當下的環(huán)境決策中,我國地方政府更注重決策效率,但卻并不能讓公眾滿意,甚至演變?yōu)楣残湃挝C[12]。因為政府雖然提供了公共服務(wù),但沒有意識到公眾不僅是公共服務(wù)的接受者,更是參與者。公眾的不信任源于參與過程邊緣化、被操縱以及對結(jié)果的失望不滿。因為信息的不對稱、缺乏必要的技術(shù)知識,公眾在決策過程中無論在心理上還是事實上都處于劣勢。公眾在反復(fù)的失望和挫敗中對現(xiàn)有的環(huán)境信息發(fā)布機制、決策參與方式以及司法救濟途徑的有效性喪失信心,逐漸降低了參與的意愿。

2.3 公眾參與的規(guī)則困境

2.3.1 公眾參與

《環(huán)境保護法》規(guī)定“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責(zé)”的原則,明確確立了“公眾參與”的基本原則。2002年《環(huán)境影響評價法》鼓勵“有關(guān)”單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價。2006 年《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》將“公眾”界定為“受項目影響”的公民、法人或者其他組織的代表。在此基礎(chǔ)上,2014 年修訂的《環(huán)境保護法》進一步明確了“受項目影響”標準,規(guī)定“編制環(huán)境影響報告書時應(yīng)向可能受影響的公眾說明情況、充分征求意見”,將可能受影響的公眾都納入公眾范圍,防止出現(xiàn)選定公眾范圍或選擇性征求公眾意見。2019 年《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》以“環(huán)境影響評價范圍”為標準對公眾進行了區(qū)分[13],明確了環(huán)評范圍內(nèi)公眾的參與權(quán)利、方式和程序,但對環(huán)評范圍外的公眾則僅僅作出了倡導(dǎo)性規(guī)定,“鼓勵”建設(shè)單位聽取其意見。對于何為影響范圍,則參照相關(guān)技術(shù)標準。

2.3.2 環(huán)境法中公眾參與的制度性缺陷

公眾參與作為一項法律原則在我國環(huán)境立法中得到了確認,但缺乏明確具體可操作的規(guī)則體系。上述環(huán)境立法對公眾參與的主體、方式等進行了有益探索,主體標準從“有關(guān)”“可能受影響”發(fā)展為“環(huán)境影響評價范圍”,逐步明確了公眾的范圍。但是,環(huán)境法并未形成系統(tǒng)的公眾主體規(guī)則,也未將受間接影響的公眾和對環(huán)境事務(wù)感興趣、具有合理期待的一般公眾納入法定范圍,限縮了公眾的范圍。

3 公眾環(huán)境參與的域外經(jīng)驗及啟示

在國際法層面,公眾參與環(huán)境問題的原則性倡議最早出現(xiàn)在1992 年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中。《里約宣言》“原則10”明確了公眾參與環(huán)境事務(wù)的重要性:“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)公民的參與下在有關(guān)級別上加以處理。各國應(yīng)通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與。”[14]2002 年南非約翰內(nèi)斯堡峰會提出“原則10”的目標,以推動《里約宣言》的實施。

區(qū)域性公約設(shè)計了環(huán)境領(lǐng)域公眾參與的具體制度。1998 年,歐洲經(jīng)濟委員會通過了《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》(即《奧胡斯公約》)[15],設(shè)定了公眾參與的三大支柱,即環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和環(huán)境救濟權(quán)。《奧胡斯公約》具有廣泛的影響力和立法示范效果。隨后制定了后《奧胡斯公約》,包括《<奧胡斯公約>執(zhí)行指南》《基輔議定書》以及《阿拉木圖宣言》,成立了“奧胡斯公約遵守委員會”以保障公約履行。

2003 年歐盟發(fā)布了《歐盟關(guān)于公眾獲取環(huán)境信息的指令》(DIRECTIVE 2003/4/EC),要求各國政府強化民眾取得環(huán)保信息的權(quán)利。《歐洲人權(quán)公約》中也包含與公眾參與環(huán)境決策的相關(guān)內(nèi)容。歐洲人權(quán)法院認為公約第2 條生命權(quán)的規(guī)定延伸出政府的一項積極義務(wù),即關(guān)于嚴重風(fēng)險的主動通知義務(wù),公約第8 條關(guān)于“私人生活、居所和家庭”權(quán)利涵蓋了獲取環(huán)境信息的權(quán)利。[16]在Guerra v.Italy(1998)案中,歐洲人權(quán)法院認為公共機構(gòu)負有積極義務(wù),向居住于工廠附近的居民提供環(huán)境風(fēng)險信息,強調(diào)當一國政府涉及環(huán)境風(fēng)險活動時,公眾獲取清晰和完整信息的權(quán)利是一項基本人權(quán)。[17]

綜上,在公眾參與的問題上,域外立法走完了理論構(gòu)建、凝聚共識的過程,已進入到制度設(shè)計階段。以《奧胡斯公約》為代表的法律將公眾參與這一概念進行了廣義解讀,將制度設(shè)計延伸到構(gòu)成公眾參與基礎(chǔ)的信息獲取和公眾參與救濟的環(huán)境訴訟。在這一鏈條中,尤為重視環(huán)境信息知情權(quán)的制度設(shè)計。這對于我國完善公眾參與的環(huán)境立法具有重要的參考意義。

4 完善生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機制的思考

4.1 為公眾參與賦權(quán),完善公眾參與的環(huán)境法律機制

在環(huán)境立法領(lǐng)域,我國制定了旨在推動公眾參與的一系列法律法規(guī),包括《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境信息公開辦法》等法律法規(guī)及技術(shù)標準。但從權(quán)利位階看,憲法中的環(huán)境權(quán)利缺位,需要從基本人權(quán)的高度重新審視環(huán)境權(quán)利并重構(gòu)權(quán)利體系,為整個公眾環(huán)境參與機制的構(gòu)建提供憲法基礎(chǔ)。從規(guī)則體系看,公眾參與的主體界定、參與方式、救濟途徑等缺乏具體規(guī)定。[18]應(yīng)立法賦權(quán)培育公眾的主體意識與參與自信,針對不同類型公眾設(shè)定規(guī)則,確保利益相關(guān)者都有機會影響環(huán)境決策,使公眾參與的效益最大化。

4.2 加強公眾的話語權(quán)

在環(huán)境決策中形成開放的知識論,實現(xiàn)話語權(quán)的平等分享,打破由政治精英和知識精英聯(lián)手形成的“知識—權(quán)力”壟斷體制。公眾也是重要的知識主體。公眾雖然對環(huán)境決策缺乏充分的知識和信息,但是每個人都是自己利益的最佳判斷者,明確公眾對利益的關(guān)注以及價值判斷也是環(huán)境決策中“知識”的構(gòu)成要素,也是對公眾的價值偏好、情感等訴求的尊重。

4.3 建立公眾參與的協(xié)商民主程序

建立社會組織的集體協(xié)商機制,構(gòu)建環(huán)境協(xié)同共治關(guān)系。作為個體的公民很難真正參與到環(huán)境決策的過程中,即使參與,也因其參與的低效而降低話語權(quán)。這就需要發(fā)揮出社會中介組織的作用,形成組織化的“公民”,建立集體行動的模式,所有人都是環(huán)境風(fēng)險的“利益相關(guān)者”,都應(yīng)被納入決策過程。環(huán)境決策需要充分實現(xiàn)決策過程的公共協(xié)商功能,實現(xiàn)環(huán)境決策結(jié)果的公共利益屬性。