外壓到內生:農村垃圾分類治理路徑轉化研究

李曉雅

(河北地質大學 法政學院,河北 石家莊 050031)

1 外壓式垃圾分類治理模式的形成

改革開放以來的很長時間里,我國將發展重心放在經濟建設上,在環境治理方面,走的是西方發達國家的老路,即“先污染,后治理”,環境治理沒有引起民眾足夠的重視和廣泛的參與。隨著經濟的快速發展,我國主要矛盾發生改變,人民對美好人居環境的需求愈發強烈。環境治理屬于社會公共事務,政府外在干預成為必然的治理邏輯。

解決“垃圾圍城”和“垃圾圍村”問題是環境治理的第一要務。在垃圾治理問題上,我國城市地區起步尚且較晚,農村地區更加滯后。

小農經濟時期,農村垃圾處理大多選擇“自產自消”方式,生產生活中產生的垃圾通過焚燒、掩埋等方式又回到農村自然系統。隨著工業化時代的到來,“自產自消”模式顯然已不適用,但是長久以來,村民對這種垃圾處理模式已經形成路徑依賴,很難通過內力自行突破。20 世紀80 年代我國開始對垃圾處理進行研究,隨后將治理重點從末端處理轉向源頭治理,最后轉向源頭垃圾分類治理[1]。農村垃圾分類治理具有環境治理和資源回收利用的雙重意義,是可持續發展戰略和鄉村振興戰略取得成功的關鍵所在。但是在農村地區,絕大多數村民垃圾分類意識薄弱,垃圾分類基礎設施缺乏。

我國是一個農業人口大國,在絕大部分農村地區垃圾分類意識薄弱和技術較為落后的情況下,政府外壓式垃圾分類治理可以迅速見效。“外壓”即政府通過法律規范、政府管制、經濟懲罰等外壓手段“自上而下”地強制公民進行垃圾分類。政府機構作為公共服務的提供者和公共事務的治理者,擁有強大的行政資源與合法性基礎,是唯一可以強制村民進行垃圾分類的社會機構[2],有權力也有義務在一定的條件下通過強制措施來為公眾提供良好的社會環境。我國在過去的垃圾分類治理中,主要通過政府外部資源的投入來推動,屬于外壓模式下的“外生驅動型”治理。《生活垃圾分類制度實施方案》和《農村人居環境整治三年行動方案》的出臺標志著我國農村正式進入垃圾強制分類時代。

2 外壓式垃圾分類治理模式的局限性

外壓式垃圾分類治理模式主要通過政府強制力來實現既定目標,在短期內取得了一定的成果,但是主要集中在城市地區。我國農村是基層自治組織,政府外壓式垃圾分類治理不利于形成垃圾分類治理的長效機制,存在諸多方面的局限性。

2.1 政府力不從心

外壓式垃圾分類治理通過政府采取命令鏈式“自上而下”的管理方式對村民垃圾分類工作進行管理,政府的規模和能力是有限的,過多干預到農村垃圾分類治理的微觀事務,往往就會忽視環境宏觀調控等其他工作,不利于政府實現從“劃槳者”到“掌舵者”角色的轉變。同時,政府對農村垃圾分類進行微觀管理,必然要運用到大量的人力、財力和權力,會導致其內部科層化管理的強化,這顯然與現代政府提倡的簡政放權和扁平化管理是相違背的,且政府過多的插手到農村微觀社會管理中,不利于農村自治和基層民主的實現。另外,地方政府環境治理效率與績效壓力呈倒U型關系[3],外壓式垃圾分類治理由省級政府向市級政府施壓,市級政府向縣級政府施壓,最后農村垃圾分類治理的壓力落到鄉鎮政府,鄉鎮政府不堪負重,又沒有與責任相匹配的權力,導致基層政府在農村垃圾分類治理上由于權責不對等面臨治理效率低下的困境。

2.2 村民消極參與

村民本是農村垃圾分類治理的直接實施主體,但“外壓式”垃圾分類治理是通過外力進行推進的,村民容易產生逆反心理,導致“沉默性反抗”和“被動性參與”,甚至“爆發性回潮”。外力推動下的垃圾分類治理缺少了村民自發參與的環節,并沒有獲得村民內心的認同,短期內的配合和順從,導致“強管則分,不管則亂”和“政府干、百姓看”的現實困境。垃圾分類歸根到底是村民的日常行為習慣問題,其根源還在于村民自身,如何利用農村內生優勢,激發村民垃圾分類的內生動力,實現“自下而上”的治理,這才是解決垃圾分類治理問題的關鍵所在。

2.3 資源不盡其用

“外壓式”垃圾分類治理不僅不能實現村民的“人盡其才”,還不能實現資源的“物盡其用”,存在資源浪費的現象,主要體現在三個方面:第一,以政府為主體的強制性垃圾分類需要消耗大量的行政管理資源,政府除了在政策制定和法律約束上投入較多的資源和精力外,更多的資源浪費在了政策執行和微觀管理上,會削弱政府宏觀把控方面的能力,而宏觀把控才是政府的首要之責。第二,在政府資源之外,還有大量的社會資源,比如企業資源和非營利組織資源,“外壓式”垃圾分類治理模式在一定程度上打擊了其他主體參與農村垃圾分類治理的積極性,阻隔了其他資源流向垃圾分類治理領域的渠道,不利于多元主體協同共治局面的形成。第三,忽略了農村內生資源。農村是一個有特定場域的熟人社會,每個人都是這個鄉村共同體的一分子,是垃圾分類治理的直接參與者和受益者,對于村民垃圾分類這個日常行為,農村利用其本身的非正式制度等內生資源可以更好地約束村民行為,而“外壓式”垃圾分類治理顯然忽略了這些資源的利用。

3 垃圾分類治理內生發展的轉變路徑

農村垃圾分類治理內生發展是垃圾分類治理進展到一定程度的必然選擇。激發村民垃圾分類治理的內生動力,是推動農村環境治理由“政府主導”模式向“政府引導、全民行動”雙輪驅動模式過渡的重要引擎,也是解決農村垃圾分類問題的客觀需要。農村垃圾分類治理由外壓到內生的轉化需要一定的過程:第一,在一定的外在條件下,村民進行垃圾分類的意愿被激發和喚醒;第二,村民個體從自身意識內部形成主動性,即“我要分類”;第三,村民在“我要分類”意愿的支配下,做出垃圾分類的正確行動;第四,村集體對村民個人的垃圾分類行為及效果作出價值評價,村民通過村集體給出的價值評價重新審視自己的行為,并對其以后的行為產生影響;第五,自覺進行垃圾分類的價值體系內化為每個村民的行為標準;第六,村民自發形成垃圾分類的習慣。

內生動力表現為村民在其自身意愿的支配下選擇的具體行動,即“志”與“智”帶來的“我要垃圾分類”的意愿以及在此意愿下展開的主動的、持續的垃圾分類行為。在這個轉化的過程中,要注重村民垃圾分類“智”的提升和“志”的培養,即“能力內生”和“意愿內生”,主要可通過以下途徑來實現:

3.1 加強村干部領導班子能力建設

加強村干部領導班子能力建設是“智”的提升的重要表現,是激發村民“能力內生”的有效之舉。在農村垃圾分類治理過程中,村干部扮演著多重角色,既是“榜樣代表+領導者+聯絡者”的人際角色,也是“監督者+傳播者+發言人”的信息角色,同時也是“沖突管理者+談判者”的決策角色。

對于村干部的人際角色,首先要提升村干部自身垃圾分類思想意識,使其充當農村垃圾分類的踐行者和引領者,為廣大村民樹立榜樣。同時,可由村干部牽頭,在村民代表、基層社會組織的配合下組成溝通小組,理順相關方職責,喚醒村民責任,調動村民參與垃圾分類治理的積極性。對于村干部的信息角色,一方面,村干部要及時向村民宣傳政府相關政策,充當政府的代言人,同時也要將村民訴求及時反饋給政府,充當村民需求的發聲者,另外也要與社會各界主體(包括市場和社會組織)溝通聯系,使村干部充當好信息溝通的橋梁。另一方面,村干部要從維護農村集體環境利益出發,做好村民垃圾分類的監督工作。對于村干部的決策角色,要通過加強專業培訓來提升村干部決策能力建設,可設置“塊塊培訓”和“條條培訓”相結合的培訓模式。“塊塊培訓”即按照行政區劃,根據農村發展需要,在鄉鎮政府的主導下,對村干部進行綜合能力的培訓,增強村干部沖突管理能力和談判能力;“條條培訓”即在垃圾分類領域,由相關專業人員對各村村干部進行特定領域的能力培訓。

3.2 完善農村社會資本

農村社會資本區別于人力資本和物質資本,包含農村社會網絡、農村社會規范和農村社會信任三個維度,對于提高村民生活垃圾分類水平有顯著的正向影響[4],是激發地方內生發展潛力的關鍵要素。通過完善農村社會資本,來促進村民垃圾分類“志”的提升,激發村民內生動力,從而促使村民在日常生活中自發進行垃圾分類。

3.2.1 修繕村民垃圾分類治理關系網

農村社會網絡是動員村民主動實施垃圾分類行為的核心載體。農村社會網絡包含了干群關系、親緣關系、地緣關系和趣緣關系,因此,在村干部的組織帶領下,基于村民親屬關系、居住地點及興趣愛好,將村民分成若干小組,使得每一位村民都納入垃圾分類治理關系網絡,形成“干部帶黨員、黨員帶村民代表、村民代表帶普通群眾”的龍型垃圾分類治理模式。

3.2.2 建立農村社會規范

農村社會規范是在沒有法律約束的情況下,全體村民共同遵守的行為標準,能對村民的垃圾分類行為產生較強的約束力,可以降低政府的監管成本。農村社會規范的作用機理在于村民個體對外在社會約束和獎勵的感知,因此,要注重“正激勵”與“負激勵”并存,來建立農村垃圾分類的行為規范。村民作為理性的經濟人,通常會選擇做出對自己有利的行為,通過設置“綠色賬戶”、張貼通告等方式引導村民自覺自愿參與垃圾分類。同時,參與本身是良好的激勵措施[5],有助于村民形成主體意識,激發其參與垃圾分類治理的內生動力。

3.2.3 培養農村社會信任

農村社會信任能正向影響村民參與垃圾分類治理的意愿[6],是村民實施環保行為的根本要素。而當今農村,習俗型信任逐漸衰減,現代社會的制度信任尚未形成[7]。強化村民社會信任,一方面要提升村民自身的環境認知,村民的環境態度和環境認知是增強農村社會信任的潤滑劑,通過在農村嵌入垃圾分類的宣傳教育機制以及在農村開展講座培訓來提升村民的環保態度;另一方面,社會信任需要農村機制的滋養,主要包括信息公開機制和賞罰透明機制等,通過構建農村信任機制來培養農村社會信任,以此調動村民垃圾分類治理的內生動力。

3.3 建設農村文化

農村垃圾分類的可持續性治理是制度硬約束和文化軟約束有機結合的過程,農村文化建設是村民自發參與農村垃圾分類治理的精神動力。內生式發展模式注重通過激發當地人的本土文化意識,充分發揮其主體性力量,參與到當地的治理實踐中[8]。

首先,開展農村教育來激發農村文化場域。通過農村線上和線下平臺,進一步宣傳垃圾分類文化以及村民主體文化,將垃圾分類通過農村舞曲編排和詩歌等方式融入到農村文化中,使垃圾分類成為農村文化的新內容。其次,設立“生活垃圾分類優秀村集體獎”“環境友好家庭獎”和“生活垃圾分類貢獻獎”三個獎項,分別從村集體、農戶、村民三個層面對垃圾分類治理突出者進行精神嘉獎,提升村民的身份認同感和歸屬感。最后,以村為單位開展青少年垃圾分類作品展,以垃圾分類回收利用為主題,并為參與者設置獎項,鼓勵青少年獨自或者在父母的幫助下完成作品,以此將垃圾分類的理念深深地灌輸到農村青少年心中,從小認同垃圾分類的理念和文化,養成垃圾分類的習慣。文化的培養需要歷經一代人甚至幾代人的努力,卻是最持久的內生動力,是垃圾分類治理由外壓模式到內生模式轉化的力量源泉。

4 結語

強調農村垃圾分類治理的內生動力和內生發展并不否定外生資源和外壓模式的作用。在一定程度上,農村垃圾分類治理路徑應該遵循由外壓到內生這樣一個動態轉化過程。外壓模式以強制力撬動垃圾分類治理的啟程,使得垃圾分類治理短期內大規模地迅速展開,而內生動力則為垃圾分類治理輸入源源不斷的動力。通過加強村干部領導班子能力建設、完善農村社會資本以及建設農村文化,來建立農村垃圾分類治理的長效機制,實現垃圾分類治理內生式發展,以促進村民自覺、自發、自愿地參與農村垃圾分類治理。