淺議城市更新
——以成都市為例

柏 蔚

(成都興城文化產業發展投資有限公司， 四川成都 610000)

1 城市更新的背景與概念

1.1 城市更新背景

據國家統計局發布的2019年國民經濟和社會發展統計公報顯示，2019年年末全國大陸總人口140 005萬人，其中城鎮常住人口84 843萬人，常住人口城鎮化率為60.60 %，其中上海、北京、天津三市的城鎮化率已超過80 %[1]，成都市2019年末常住人口城鎮化率也高達74.41 %[2]。隨著城鎮化率的不斷提升，城市增量規劃建設逐步向存量規劃建設發展，城市產業功能、空間形態與生活品質的提檔升級顯得更為迫切，在這一背景下，城市更新作為整體提升的重要手段也被提到新的高度。

1.2 城市更新概念

城市更新概念在1958年荷蘭召開的第一次城市更新研討會上有了相對權威的界定，即“生活在城市中的人，對于自己的住房、鄰近的環境或日常生產及生活活動、住房、城市街道、公園綠地等環境的改善有各自的要求，對有品質的城市生活有各自的追求，包括所有這些內容的城市建設活動都是城市更新”[3-4]。

國內關于城市更新的概念也經歷了一個發展演變的過程，其概念或多或少與 “棚改”、“舊改”、“活化再生”、“城市雙修”、“有機更新”等有所關聯。早在2013年，國家出臺 國發〔2013〕25號《關于加快棚戶區改造工作的意見》，提出“堅持整治與改造相結合，要重視維護城市傳統風貌特色，保護歷史文化街區、歷史建筑以及不可移動文物”、“城市棚戶區改造可采取拆除新建、改建(擴建、翻建)等多種方式”等，也體現了城市更新的部分核心理念和方式；成都市也相繼出臺 成辦發〔2013〕57號《關于進一步推進中心城區舊城改造規范房屋征收與補償行為的通知》及 成辦發〔2014〕6號《關于進一步推進五城區棚戶區改造工作的實施意見》進行細化補充。隨著城市能級的進一步提升，成都市提出針對中心城區的“中優”戰略方針，并出臺 成辦函〔2018〕41號《關于印發成都市進一步疏解中部區域非核心功能高品質提升城市能級若干政策的通知》，旨在推動功能疏解優化、產業培育提升、項目落地實施。

近年來隨著深圳、上海、廣州等城市在探索城市更新過程中打造了類似深圳大沖村、廣州永慶坊等一批重點項目，在“投策融規建運”全過程一體化開發中體現出良好的示范效應，其余城市也在學習城市更新手段并迫切希望落實相關辦法及導則等，以推動城市更新項目落地實施。成都市于2020年4月出臺成辦發〔2020〕43號《關于印發成都市城市有機更新實施辦法的通知》(后簡稱《辦法》)，《辦法》緊緊圍繞國家中心城市、美麗宜居公園城市、國際門戶樞紐城市和世界文化名城的戰略定位和新時代“三步走”戰略目標，將城市更新概念明確為“對建成區城市空間形態和功能進行整治、改善、優化，從而實現房屋使用、市政設施、公建配套等全面完善，產業結構、環境品質、文化傳承等全面提升的建設活動?！?/p>

2 城市更新的幾種常見方式

2.1 城市更新的對象

基于城市更新的目的和意義，其更新對象大多為老舊住宅小區、老舊低效的商辦、城區內的低效用地(工業園區、批發市場、物流倉儲)及高校等外遷后留下的原有地塊等，旨在通過有機更新實現城市布局更科學、功能更強、產業更優、品質更高的訴求，全面提升城市可持續發展能力。

2.2 城市更新的方式

根據項目的不同對象及其基礎條件，結合《辦法》，城市有機更新主要包括以下方式：

一是“留”，也就是保護傳承，提出“在符合保護要求的前提下對建筑進行維護修繕、綜合整治和功能優化，對建筑所在區域的基礎設施、公共服務配套設施和環境進行更新完善，但不改變建筑整體風貌、主體結構和重要飾面材料，不得進行新建、擴建、改建活動”，該種方式適用于經建筑評估后有一定歷史保護或傳承價值的建筑或區域；

二是“改”，也就是優化改造，提出“維持現狀建筑格局基本不變，主要通過局部改建、功能置換、修繕翻新、配套設施完善建設等方式，加大老舊小區宜居改造，促進建筑活化利用和人居環境改善提升”，該種方式適用于經評估不實施搬遷或拆遷的老舊小區、老舊商業辦公建筑或街巷等；

三是“建”，也就是拆舊建新，提出“將原有建筑物進行拆除，按照新的規劃和用地條件重新建設”，這種方式適用于一些經評估需要重點提升和整體打造的區域，例如城區工業園區、批發市場、物流倉儲及高校等外遷后留下的原有地塊等。

經過項目評估后，針對不同特點的建筑或區域，單獨或綜合采取“留“、“改“、“建“的方式推進實施城市更新。

2.3 實施主體與工作機制

城市有機更新是一項綜合性強、統籌要求高的系統性工程，其實施推動主要由政府引導、屬地管理和市場運作。針對不同尺度、規模及不同地區的項目，其實施主體通常為市屬平臺公司或區屬平臺公司，在工作方式上多采取“1+N”的方式，即在政府相關部門或機構的領導組織下，由平臺公司主導、聯合N家不同的專業化公司進行整體合作，促進城市更新項目全流程順利推動和未來可持續運營。

平臺公司為實施主體時在進行融資的過程中具有一定的優勢，這也是平臺公司作為城市更新具體實施單位的一個原因。此外，針對不同更新方式的實施主體仍有多種選擇，以優化改造類更新方式為例，一些商業、辦公類建筑通過局部改建后進行了功能置換，植入諸如文創、傳媒、科技創新等新興產業，這類型的實施主體更多會考慮具有可持續運營能力的市場化公司，采取EPC+O等方式推進城市更新。

3 城市更新中存在的問題與對策

由于城市更新項目通常規模較大、投資額較高、權屬復雜，其實施相對于增量建設而言難度更大、耗時更長、投資更高，在推進過程中實施主體會遇到各種問題。

3.1 資金問題

城市更新項目相對于普通開發項目而言，具有一定的“政府性項目”特點，實施主體肩負著服務社會福祉、提升社會效益等使命。對于“保留”或“改造”民生類項目，資金來源往往為財政資金，但隨著城市更新項目數量和種類的增加，以及政府對城市綜合運營的要求日漸提高，僅靠財政資金不足以支撐大量城市更新項目的實施。因此，越來越多的企業參與到城市更新項目中來。

當實施主體和融資主體為企業時，在滿足社會效益之外，還具有開發運營以實現企業經濟效益和企業可持續發展的使命，其面臨的一個緊迫問題就是資金問題。一方面，城市更新往往涉及到地塊上原有資產的處置，拆遷安置等都需要大量的前期資金；另一方面，企業需按照政府認可的方案進行高標準的開發建設，這部分資金以及各階段產生的高額財務成本都將是企業面臨的現實問題。城市更新項目涉及文旅開發時，其投資回收期將大大超過住宅或單純的商業開發項目，如何實現整個項目的資金平衡，并在此基礎上實現企業的保值增值，是每個實操城市更新項目企業最為關注的問題。

3.2 公眾意愿問題

顯而易見，城市更新涉及到政府、企業、被搬遷方、其他相關人員等各類主體，在追求共同目標的同時也具有不同的訴求，公眾意愿是一個繞不開的問題?！掇k法》提出，城市更新的推進需要尊重公眾意愿，“充分發揮群眾主體作用，將群眾更新愿望強烈的片區優先納入更新范圍”，“結合群眾意愿、區域現狀、社會穩定風險、資金平衡等方面因素，論證城市有機更新的必要性和可行性”等，例如對原有區域住戶的搬遷安置，不同住戶的訴求不同，一部分愿意安置到指定區域、一部分希望能就地返遷、一部分愿意貨幣了結，還有一部分無論何種條件均不愿意搬遷。針對不同的訴求，相關部門會進行多輪摸底和對接，直到探索出各方較為滿意的一個平衡方案，而這一歷程也耗時較長，增加了企業推進實施的難度。此外，城市更新項目必然會在原有基底的基礎上進行各類提升，包括醫療、教育、文化、綠化等各類公眾關注的服務設施、市政景觀，完善配套的職責也部分由企業完成。

3.3 其他問題

在推進實施過程中，還會面臨諸多其他問題，例如城市更新在很多城市尚無相關的政策支撐，包括資金籌措、土地獲取方式、產權登記、招商引資、資產運營等問題，需要政府與企業共同探討、局部先行先試，參照其他城市的先進做法，同時還要合法合規。此外還需考慮到建設時序的統籌等，在“留”、“改”、“建”中統籌遠近實施和分期呈現，在整個更新過程中盡可能的保障安全、便捷、和諧、美觀，這對企業的綜合管理水平提出了更高的要求。

3.4 對策

基于上述梳理的問題，推進城市更新應該逐步出臺相應的對策與措施：

(1)出臺綜合性的指引辦法，成都市借鑒上海、廣州、深圳等地的先進做法和理念出臺了《辦法》，從頂層設計上對參與方進行指引，接下來還需各相關部門制定包括土地、規劃、建設、財稅等在內的細化配套政策文件，完善“1+N”體系，同時部門之間緊密銜接各流程，更好的推動項目落地實施，讓實施主體“有據可依”。

(2)參與方應積極探索創新各類可行的方式，以資金籌措為例，城市更新項目中的民生類工程在融資上可以獲得一些政策傾斜，例如發行地方政府專項債或城市更新貸等，在融資利率和時間上合法合規的爭取有利條件；對于開發類工程則大力發揮市場作用，提升策劃開發運營能力，實現社會、經濟、環境、企業效益的全方位提升。

(3)在多方參與整個城市更新項目的過程中，積極傾聽公眾意見，在前期搬遷安置、策劃規劃方案及后續規劃調整、產權辦理等階段引入公眾參與機制，以社區聯動、規劃公示、融媒體宣傳等方式加強公眾參與、提升公眾滿意度。

4 結束語

綜上，城市更新是城市發展到一定階段所必然面對的課 題，涉及各個參與方的平衡與博弈，在提升城市可持續發展水平這一共同的目標之下，政府需要綜合出臺相應的意見和措施予以引導和管控，企業需要在政府的指引下兼顧社會和經濟效益，科學合理的運用各種方式解決實施中遇到的問題，最終實現各個參與方的合作共贏。