老年社會工作發展的制度沖突與協調

李文祥，趙紫薇

（吉林大學 哲學社會學院，吉林 長春 130012）

一、老年社會工作的當代發展及其困境

近年，我國從中央至地方在社會養老服務的各項政策規劃中不斷推進老年社會工作的發展。老年社會工作這一概念被視為一種專業化的養老服務活動。在理論界，伴隨老年社會工作相關研究的不斷深入，學者們對老年社會工作概念的理解逐漸形成了統一認識。起初，老年社會工作泛指長期幫助老年人的行為實踐，其本質是老年社會工作的價值理念、老年社會工作者的道德實踐與國家福利制度的社會結合[1]。有意或無意地堅持老年社會工作理念，在服務中堅持人文關懷，使用社會工作方法等情況都可以被視為老年社會工作[2]。隨著認識的深入，學界逐漸將其理論基礎聚焦為社會老年學及社會工作相關理論[3]，認為它是以專業化的工作方法，具體包括個案輔導、小組工作及社區層面上對老年服務的介入[4]，解決老年人面對的生理、心理、生活等方面的實際問題[5]，以提升老年人社會功能、協助老年人保持身心健康[6]。具體說來，就是指由社會工作者運用專業化的服務理念、方法和技巧，為老年人及其家庭提供所需的多層次的養老服務。

近年，“三社聯動”機制的推行進一步推進了社區老年社會工作的發展，并同時加強了對養老機構與社區專業老年社會工作者的培育。2013 年民政部和財政部聯合發布的《關于加快推進社區社會工作服務的意見》進一步提出要探索建立以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐的新型社區服務管理機制，同時加強社區社會工作專業人才的激勵保障工作[7]。2014 年，教育部等九部門出臺《關于加快推進養老服務業人才培養的意見》，指出要鼓勵引導高校設置社會工作等養老服務相關本科專業，開設老年社會工作、老年醫學、老年心理學、生命倫理學等課程[8]。2017 年印發的《“十三五”健康老齡化規劃的通知》中進一步指出，要加強老年健康服務人員隊伍建設，加快培養老年醫學、康復、心理和社會工作等方面的專業人才[9]。2019 年，國務院辦公廳《關于推進養老服務發展的意見》中提出養老服務的“三社聯動”機制，即以社區為平臺、養老服務類社會組織為載體、社會工作者為支撐[10]，推動居家社區養老服務的發展。民政部《關于進一步擴大養老服務供給 促進養老服務消費的實施意見》在對養老服務人才隊伍的建設上，強調要積極開展養老服務人才培訓的提升行動，確保至2022 年年底前培育1 萬名養老院院長、200 萬名護理員、10 萬名專兼職老年社會工作者，以提升養老服務持續發展能力[11]。

雖然在政策的推動下我國養老服務專業化發展取得了一定成效，但目前我國的老年社會工作仍難以有效介入居家社區養老服務與機構養老服務，老年社會工作的實踐面臨著專業化與認知的雙重困境。

專業化困境體現為政府購買服務中的老年社會工作的去專業化現象。在具體服務實踐中，政府通過購買崗位或服務的方式，以期將社會工作專業化的服務理念與方法應用于居家社區及機構養老服務發展當中，關注于老年群體的深層次及多元化服務需求，促進專業化老年社會工作的長效發展。然而在實際工作中，老年社會工作者卻陷入社區與養老機構的事務性工作中，忙碌于應對社區安排的行政性事務，或養老機構中的行政后勤等繁雜工作。多重角色負擔所帶來的沖突及服務人員精力的有限性，阻礙了專業化服務實踐的開展與深化。即使是購買項目規定中的老年社會工作自身服務的開展，也存在著專業性缺失的問題，較之義工、志愿者所開展的活動，老年社會工作服務實踐的專業特質不明顯且辨識度弱，未能充分體現其優勢與價值功能。當前老年社工服務僅停留在對部分自理且愉快積極型老年人的一般性娛樂、社交等活動的開展上，難以有效回應更多老年群體面臨的矛盾問題與迫切真實的服務需求。老年社會工作參與的深度及整體效應仍具有局限性，未能充分發揮其應然的介入作用，社工服務的專業性也未能通過政府購買的方式而獲得深入發展。

認知困境則體現為老年社會工作服務的社會合法性不足。在世界范圍內公共服務供給專業化的發展趨勢下，近年我國社工機構的數量持續增多，服務覆蓋范圍不斷擴大。截至2018 年年底，各地社會工作服務機構達9793個[12]，為老年社會工作的發展提供了載體平臺。且伴隨政府職能的轉變，我國老年社會工作參與社會養老服務在政策上具有合法性。但老年社會工作并沒有因此獲取社會成員的知曉與認同。老年社工服務的開展存在著服務對象難以召集、老人及子女被動接受的問題，社會成員對老年社工服務的參與程度較低。尤其是在社工機構提供服務的初期無法以專業化的服務獲取老人及家屬的信任，老年社會工作者的服務意圖與服務方法受到老年人的質疑和排斥，導致服務介入的范圍與內容受限。即使部分老人在社區或養老機構接受過個案及小組服務，也僅將該類服務活動視為社區或機構內部的工作，而缺乏對社會工作者身份與專業服務價值的認識。老年社會工作能否有效介入居家社區及機構養老服務，主要取決于老人及其子女的認同與接納程度。目前，專業社會工作組織在我國尚缺乏參與公共服務所必需的公信力，無法在政策推動下獲取社會成員的認可與支持，老年社會工作服務的參與未能實現其專業目標與功能價值。

二、困境的根源：老年社會工作發展的制度沖突

新制度經濟學修正了新古典經濟學的理性假設，對制度的概念界定具有廣泛性。其代表人物道格拉斯·C.諾思（Douglass C.North）提出制度是人為設計的、形塑人們互動關系的所有約束，既包括政治規則、經濟規則等正式制度，同時涵蓋常規、習俗、傳統、慣例、道德及倫理等非正式制度，主體自覺的行動源于正式制度、非正式制度及其實施機制的共同作用[13]。而由于正式與非正式制度的形成與演進方式具有差異性，在制度變遷過程中正式制度與非正式制度間便產生一種緊張的關系，出現制度間的不均衡即制度沖突問題。當前，我國出現的諸多社會矛盾，從本質上看是制度間的對立與沖突問題，理性化的正式制度與感性化的非正式制度間的矛盾沖突，是廣泛存在且難以協調化解的社會矛盾[14]。

我國老年社會工作發展面臨的專業化與認知困境，正是源自制度變遷過程中制度間的沖突。制度的變遷是漸進且連續的，一方面，構成個體穩定選擇基礎的，是包含正式制度與非正式制度在內的綜合因素，個體對規則變化的反應是一個極其復雜和緩慢的過程；另一方面，在正式的經濟及政治規則發生改變時，文化特征的持續性使得非正式制度的變遷與正式制度的變遷并不同步，盡管正式制度能夠在一夕間變遷，但同樣作為制度構成要素的非正式制度卻保持著強勁的生存韌性。而僅用新的正式制度擠出長期駐留的非正式制度，無疑忽略了非正式制度對個體選擇的影響。換言之，從文化中衍生出的非正式制度不會立即對正式制度的變化做出配合性的反應，已變更的正式制度與持續存在的非正式制度之間便產生了制度沖突。

2000 年，上海福利院引入專業社會工作者。2007 年，深圳市社區開展專業化老年社會工作服務，服務過程中社工機構為老年人建立服務檔案，了解區分老人不同層次個性化的服務需求，以解決居家社區養老服務供需不對應的問題，形成了“社工+義工”聯動的服務模式，在服務人員專業性及數量上形成優勢互補，并整合社區內外部資源，開展專業化服務培訓、老年人健康及心理多元化的服務項目[15]。隨后，在我國各地區的老年社會工作服務實踐中，逐步形成了兩種主要服務模式。一是社區社工站運用的“社工＋社區＋家庭”的三聯動模式，將家庭探訪、專業服務計劃與社區服務平臺搭建相結合，以直接與間接的介入服務開展老年社會工作，直接介入服務主要運用社會工作的三大工作方法，間接介入服務則從資源鏈接、志愿者培育、社區社會組織孵化等方面為老年人提供支持[16]；二是社區嵌入式養老機構的社會工作參與“1+1+1”的服務模式，即以老人為中心，以嵌入社區的養老機構為基礎，將社會工作服務融入到社區嵌入式養老機構中[17]。

然而，政府政策制定的“思維惰性”與行政慣習卻與我國老年社會工作正式制度安排發生沖突，導致購買服務指標的去專業化。自2006 年國辦轉發的《關于加快發展養老服務業的意見》中首次提出建立居家養老、社區服務與機構養老的體系以來，2011年國務院提出將在“十二五”規劃期間，增加養老床位340余萬張，改造30%現有床位使之達到建設標準[18]。2013年，上海市出臺《養老機構護理服務規范》，提出養老機構需針對不同照護等級的老人配比相應數量的服務人員，其中重度護理老人日間照護人員配比應為1∶8[19]，福建省《養老機構設施與服務要求》指出，養老院護理員的總配比不應低于1∶10[20]。2019 年民政部提出，到2022 年，實現養老機構護理型床位占比不低于50%，社區日間照料機構覆蓋率達90%以上，社區配養老服務設施建設達標率至100%[21]。

可見，長期以來我國機構養老與居家社區養老服務的規劃發展主要以床位數、護理人員數量、服務設施建設等指標作為衡量標準，具體服務的評估則主要以助餐、家政服務人次等作為績效考評的指標，單一的量化考評指標的制定已成為政府衡量社會養老服務發展的行政慣習。這就導致在引入專業社會工作參與社會養老服務的指標建立中，政府受“思維惰性”與行政慣習的影響，依然沿用以往的服務量化評價標準，將社工數量、服務參與人數及活動場次等視為老年社工服務開展的重要考核指標，而并未充分考慮老年社會工作方法的專業性與系統性。2019 年廣東省民政廳《關于做好鄉鎮（街道）社會工作服務站建設運營示范項目申報工作的通知》中提出，按所申報鄉鎮、街道的人口數量情況配備3—8 名社工，本批200 個服務站共配備至少1000名社工[22]。深圳市漁一社區在開展老年社會工作服務的成效衡量上，將老年人按服務需求程度劃分為三個等級，以對不同等級老人的服務次數作為社會工作參與居家社區養老服務的評價標準[23]。這就造成傳統意義上的簡單量化、碎片化的服務標準制定的延續性，與倡導專業化老年社會工作發展的正式制度安排相沖突。而迫于達成量化與碎片化操作指標的壓力，社工機構必然形成重完成指標而輕專業方法的行動邏輯，專業老年社會工作服務在具體情境中就呈現出弱專業性的實踐樣態。

不僅如此，由于我國社工機構的發展動力主要源于自上而下的政策支撐和推動，承接政府職能轉移過程中的購買服務是其運作的基本模式[24]。在這種資源依賴的情景下，社工機構與政府間存在著權力上的不對等。在政策法規尚不健全的環境下，政府部門與社工機構間遵循的是慣常的“管理-服務”的互動方式。由此，社工機構形成了對政府的依附性，社工機構的運營處于行政化與專業化的夾縫之間，老年社會工作參與實踐的自主性也因此受到限制，無法專注于專業社會工作服務方法的探索及運用，難以傳遞和回應老年群體的真實需求與意愿。同時，社會成員對公共服務供給主體的慣常認知的非正式制度也與我國倡導老年社會工作的正式制度安排發生了沖突，造成了對社工機構的低認同度。新中國成立初期我國養老服務供給主體主要為政府部門，民政部對城市中的“三無”老人給予救濟性安置，在農村為特殊困難老年群體提供“五保”制度性供養。隨后，在社會福利社會化政策的推動下，社區逐步成為公共服務供給的重要載體，為老年人提供活動平臺與照料服務。于是，由政府作為主體提供公共服務已成為社會成員的思維定式與行為慣習，對政府部門的承認與接納成為社會各界的日常觀念與文化常態。而來自西方的專業社會工作盡管具備有效服務老人的技能與理念，但其提供主體卻是非政府屬性的社會組織，這就造成老年社會工作在公正、效率與人道等方面難以獲取社會成員的認同，缺乏參與公共服務所必需的公信力。對政府而言，低認同度產生了對老年社工服務的政治性管理與行政化的任務安排，致使社工機構自主性與專業性缺失。對老人及子女而言，低認同度形成了服務對象的低參與意愿與弱社會信任，致使社會需求難以獲得真正釋放，老年社工服務開展的深度受限。對老年社會工作從業者而言，低認同度引發了老年社會工作者對自身行動意義的質疑，致使行業就業意愿偏低、人才流失問題嚴重；并由于無法憑借社會成員的認可來獲得職業自信，而難以在自身的崗位上獲得職業榮譽感，使其難以全力投入服務工作，老年社會工作自身的服務效能也難以保障。

此外，老年人家庭情結與子女孝親情結的非正式制度會對社會提供的養老服務形成排斥。盡管政策規章等正式制度易于變遷，但傳統的儒家文化、親倫道德中家庭贍養老人的價值規范等非正式制度，卻依然深刻約束著個體的行為選擇。一方面，老年人不習慣來自社會的服務介入其日常生活，而更傾向于家人的關懷照料；另一方面，子女會將照料老人視為一種社會規范與行為準則，難以認同和接納社會提供的養老服務。而社會工作起源于西方，其服務理念及工作方法深受基督教文化的影響。基督教強調“博愛”，即將社會中所有人都視為平等的人，不分親疏與貴賤，存在困難或需求時都應獲得他人的尊重與幫助，強調社會的“大家”，這與中國傳統文化中老人對家庭支持的強依賴性、子女對孝道的履行相悖。囿于家庭照料老人的價值理念與行為傳統，且老人大多缺少表達自己服務需求的意識與習慣，社會成員又缺乏對老年社工服務價值與重要性的認知。對社工服務的偏見及對家庭養老的偏好導致服務的接納程度偏低，進而造成專業社會工作組織在我國缺乏參與公共服務所必需的公信力，難以獲取社會成員的認可與支持，這導致老年人服務活動參與的主動性偏低，老年社會工作服務參與的空間受限，無法實現長效發展，相關的正式制度安排也因此陷入低效的狀態。

三、從制度沖突到制度協調

諾思以制度結構為核心對制度變遷的探討，經學者們的推介運用，已成為我國制度變遷理論研究的主流范式[25]。諾思在不同經濟體發展的比較中，形進關于制度變遷過程中制度沖突及其協調方式的系統闡釋，認為正式與非正式制度沖突，通過促動兩種制度變遷的一致性來消解，從而實現制度的均衡。具體而言，正式制度能夠補充和強化非正式制度的有效性，也可能修改、修正或替代非正式制度，雖然正式規則的變化將會導致非均衡狀態的產生，但正式規則的發展也能逐漸剔除或取代現存非正式約束中那些不再滿足新的發展需求的部分，從新的正式規則中延伸而出的非正式約束將逐漸演變為一種公認的制度；非正式制度是在參與者重復互動中逐漸演化而成的，習俗慣例等非正式制度深刻形塑人們的行為選擇，因此非正式制度能夠闡釋與修正相關正式制度安排。隨著時間的推移，在兩個方向上的約束都將重構，繼而在漸進性的變遷當中產生一個新的均衡。非正式制度變遷的滯后性會導致政策規劃等僅停留在目標層面，削弱和扭曲正式制度的有效實施，但制度的內部結構的協調能夠逐步化解制度變遷中的困境。一般而言，非正式制度在穩定的時期將持續存在，而在變化時期則會被新的正式制度更改。

諾思指出，理解制度變遷之困境的關鍵，就在于人們能認識到對個體行為的約束是長期演化而形成的，正式規則的變化要求相關習俗慣例等非正式約束的發展演進。諾思在后期的研究中，越來越重視人們的信念、認知、心智構念和意向性在人類社會制度變遷中的作用。諾思認為，從選擇到決策是行為人在追求政治、經濟和社會目標過程中的不確定性的感知中做出的，經濟變遷很大程度上是行為人對自身行動結果的感知所形塑的刻意過程。因而，制度變遷的關鍵在于促動參與者的意向性以及他們對問題的理解，人們所持的信念決定了其選擇，而這些選擇反過來又構造了人類處境的變化。由此，制度沖突的協調應以行為人的感知為切入點，通過相關信息的支持及外部環境的回饋，改善社會成員對環境的辨識，促動其認知與意向性的重構，從而使人們形成新的價值理念與行為習慣，并逐步演化積淀為新的非正式制度。

在此基礎上，理論界基于對不同社會現象的闡釋分析，提出了制度沖突的具體協調途徑。即針對制度設計中存在的科學世界的單一化認知及有限理性的問題，立足于人們的感性認識與社會傳統，實現制度與其他正式、非正式制度間的協調統一[26]。制度協調要求正式與非正式制度的相互融合與彼此促進，作為社會制度體系兩種構成部分，正式與非正式制度間互為條件、相互生成。正式制度的建立以價值觀念、風俗習慣等非正式制度為前提和基礎，相反，新的非正式制度能夠形成于正式制度的確立，正式制度通過對人們的行為選擇產生約束，進而逐步使社會成員形成新的觀念與習慣。制度的形成與認同不僅是單向的理性選擇過程，更是人們感性選擇的結果。制度的建構需立足于真實的社會基礎，即特定的社會、文化、經濟，以及行動者行動的意義與場域[27]。重視意識形態及思想觀念等非正式制度的約束影響，并通過創新正式制度引導和支持非正式制度的演進，從而有效降低改革的成本，加快我國社會轉型的進程[28]。制度協調的實現過程在于人的行為，個體的行為又受計劃的指引，因而制度協調是個體“計劃-行動”的結果。在實際中，制度的協調在動態的歷史演進中生成，而非在靜態的狀況下產生[29]。

正式與非正式制度間相互影響制約，在實踐執行中要想實現政策的預期效果，須順應場域內的現實情況，以非正式制度為前提設計正式制度，使正式制度安排符合場域內的社會環境與文化習俗，并在正式制度的盲區充分發揮非正式制度的優勢，確保正式制度合情理、合禮序地順暢運行。同時，還需引導并合理約束非正式制度，有效控制利益相關者的社會行為，通過行為引導使基層個體合情合理運用非正式制度，形成良好的行為習慣[30]。行動者是否有主動意識充分利用各種契機、創新性措施推進制度的變遷，對于有效化解制度沖突的困境至關重要[31]。制度沖突的協調需要采取漸進式的改革，通過教育調適傳統文化中與正式制度相悖的基本取向與價值理念，并在正式制度創新的同時注重建立有效的實施機制，保障正式制度的可行性及權威性[32]。對于制度的協調而言，制度實施機制的建構同樣重要。在解決內部控制選擇性執行問題的路徑上，一是基于中國的社會環境建立相關的正式規章制度，使正式規則與中國的核心文化價值觀相匹配，避免因照搬國外政策范式而產生的正式制度“形式化”問題；二是當所建立的正式制度與主流價值觀念相沖突時，應構建相應的正式制度實施機制，以約束違反正式制度的不良行為或對遵守規則的行為主體予以激勵，確保正式制度的有效執行[33]。

四、制度協調下老年社會工作的發展路徑

制度協調理論表明，我國老年社會工作的發展應重視正式與非正式制度間的融合與均衡，從而超越我國老年社會工作面臨的專業化與認知的雙重發展困境。老年社會工作發展中的制度協調，既需基于滿足老人的家庭情結、提升老年社會工作社會合法性的非正式制度，建立相應的老年社會工作服務的正式制度安排，又需通過文化政策制定、社會宣傳引導及服務環境辨識的改善，變革相關非正式制度以適應社會結構的變遷，使正式制度逐步內化為公眾認同的行為規則。在正式及非正式制度互構的同時，還需建立相應的規范化監管與正向激勵機制。基于過去的制度存量與制度結構形成我國老年社會工作合理的發展路徑，以超越當前老年社會工作發展的現實困境，并規避其未來發展中的制度風險及制度偏差，實現老年社會工作的長效發展。

（一）制度協調需以非正式制度為基礎，建立嵌入價值認同與經驗習慣的正式制度安排

由于非正式制度來自人們自發形成的互動選擇，是行為人自愿遵守和自覺實現的經驗規則。在場域內長期的歷史積淀中，已形成并延續了非正式制度對個體行為的穩定的制約，非正式制度已成為社會成員的內在的感性意識與價值認同，而具有難以替代的約束作用。因此，針對老年社會工作的專業化與認知困境，應以社會成員的感性認知與社會傳統為基礎，立足于我國的習俗傳統等非正式約束設計相應的老年社會工作服務政策。

其一，制定專業導向型的服務供給政策，促使機構運用專業化服務理念與方法滿足老人的家庭情結需要。政策設計應促進老年社會工作以專業化角度提供親情化養老服務，具體實踐中以優勢視角等方法促進老年人主體性的實現，以共情同理的服務方法從老年人的角度思考和處理問題，積極回應給予長者平等關懷與接納尊重，以老人自決的服務原則協助長者自己做出決定，重賦老人家庭式長者角色。政府購買老年社會工作服務評價指標應基于服務的專業化與現實成效選取和評估服務主體，注重專業社會工作服務的連續性、系統性特質，而非僅以經濟效益、滿意度或服務數量等簡單化、碎片化的評價標準衡量機構資質及服務成效，避免老年社工服務陷入低投入、高展現的去專業化狀態，難以在微觀層面關注老人的家庭情結，應建立供需多方的科學服務評價模型。

其二，構建多主體協同共治型服務體系，提升老年社會工作的社會合法性。建立社工機構與社區、養老機構良性服務合作模式，政府及機構等服務主體共同設立項目目標。首先在社區與機構服務供給中恰當引入老年社會工作服務，使社會成員了解并逐步認同社工機構提供的服務，并在政策上關注與保障社工機構的獨立運營，給予服務機構自主開展專業化服務工作的空間，促使老年社工服務在專業服務領域如安寧療養、靈性照護等方面實現服務計劃的高效執行，繼而滿足老年人的真實需求，從而得到社會成員的認可和支持，老年社會工作者也因此獲得自身的職業價值感，使老年社會工作服務的介入實現良性的循環。

（二）引導變革相關非正式制度以適應社會結構的變遷，為正式制度的演進提供內在的理念支持與推行空間

由于非正式制度對個體選擇具有深刻影響，在制度的漸進性變遷中起著重要作用，當制度沖突產生時，雖然組織在形式上依然維持著正式的制度規范，但在制度的相互作用中，社會成員將以非正式制度作為真正的行為指引。因此，對非正式制度進行改造才能使制度的沖突失去存在的基礎，使正式制度能夠內化為公眾認同的行為準則。應以行為人的感知、信息的支持及環境的回饋，改善社會成員對環境的辨識，促進日常生活中個體的認知及意向的重塑，使之逐步積淀為新的價值及習慣等非正式制度。

通過文化政策的制定、社會宣傳引導、專業服務的感知及相關服務信息的支持，改善社會成員對老年社會工作服務的認知與對社會組織提供服務的環境辨識，提升公眾對專業社會工作服務的接納與信任水平，從而實現政策規章等正式制度變遷的實效性。在文化政策上，建立養老服務領域家庭與社會責任共擔的養老價值理念，凸顯老年社會工作介入養老服務的重要價值，以提升晚年生命質量為宗旨促進專業化養老服務發展，使社會成員逐步接納老年社會工作服務；在社會宣傳上，通過老年人與子女易獲取的媒介對社工機構提供的專業化服務進行宣傳，提升公眾對老年社會工作服務的認知度，并逐步引導形成機構供給公共服務的信任文化；在服務環境辨識方面，以優質的專業化服務供給使老人及子女感知到老年社會工作的重要價值，并通過多種宣傳渠道為老年人提供服務的信息支持，促動和改善社會成員對老年社會工作的理解與認同，從而改造非正式制度使之與正式制度變遷相融合。

（三）正式與非正式制度的實然變遷與融合，還需建立相應的制度實施機制

實施機制即對違反制度的主體施以管制約束，并對遵守制度的主體給予正向激勵。制度實施機制的不完善也將導致制度偏離其自身的預期功能，產生制度履行中的不確定性，從而難以實現制度的應然約束作用。因此，老年社會工作發展中正式與非正式制度間沖突的協調，還需建立相應的規范化監管與激勵機制。

其一，制定服務購買與供給的規范化法律政策，實行多主體合作的嵌入式監管。以法律政策明確和規范政府購買社會工作服務標準與流程，強制性約束政府部門權力的行使以及社工機構的服務參與；針對監管主體單一性與實施形式化易產生的服務機構失范行為，需要采取多主體包括政府部門、第三方組織、社會公眾及社工機構自律的合作式監管，并轉變外圍形式化的監管為基于服務過程的嵌入式監管，以此保障老年社會工作服務相關制度的規范實施，提升社工機構服務供給需具備的社會公信力。

其二，建立對優質服務的正向激勵機制，引導社工機構開展滿足老年人家庭情結需要及真實需求的項目服務。社工機構應對有利于實現服務長效發展的專業化服務方案，給予實行的充分條件與相應的物質和精神獎勵；政府在購買服務的實行過程中及結項評估后，對服務開展優異的社工機構予以獎勵，從而激勵老年社會工作服務方法的創新與深化發展。