全國聯網追查行賄黑名單

王全寶

反腐敗不能僅僅是事后懲治,更重要的是事前預防

重慶市人民檢察院職務犯罪預防處處長李建偉發現,申請“自我查詢”的企業在逐漸增多,企業拿著“無行賄犯罪記錄”告知函來自證清白,并且前來查詢的領域也越來越廣泛。

此前,重慶市檢察院與重慶市建委等部門聯合制定下發了與查詢系統配套的使用規定,“凡市內有國有資金投入的房屋、市政基礎設施、交通基礎設施、水利水電等工程建設項目,招標人在組織招標活動時,必須先通過各級建委等部門到當地檢察機關查詢投標人有無行賄記錄。”

而今,不少投標企業主動到檢察院申請查詢,拿到“無行賄犯罪綠卡”后,再去參與投標。

《中國新聞周刊》記者獨家獲知,最高人民檢察院(以下簡稱最高檢)正在試圖通過技術手段,將全國檢察機關查處的個人和單位構成行賄犯罪的有關事實進行匯總,建立統一的行賄黑名單記錄,“治理腐敗不再是一次性打擊,而是建立長效‘防腐機制,由制度反腐向技術反腐轉變”。

行賄多發建設領域

5月13日上午,北京北河沿大街147號。最高檢院內的一座三層樓內,只有11名工作人員的職務犯罪預防廳,顯得異常繁忙,他們正匯總來自全國省級檢察機關反饋的數據。

最高檢職務犯罪預防廳副廳長陳正云邊整理資料邊向《中國新聞周刊》記者介紹,最高檢正在啟動設立行賄犯罪檔案查詢管理中心,目前全國檢察機關正在安裝運行新的行賄查詢軟件。

檢察機關在查詢系統錄入的范圍上進行了嚴格限定:為1997年刑法修訂實施以來,由檢察機關立案偵查、并經人民法院裁判的個人行賄、單位行賄、對單位行賄、介紹賄賂犯罪案件的檔案。

據最高檢提供的資料顯示,2009年,全國檢察機關行賄犯罪檔案查詢系統共受理查詢48238次,涉及被查詢單位217626家,個人170703人,其中有行賄犯罪記錄的單位502個,個人591名。

通過對以上數據進行分析和比對,陳正云和同事發現,全國檢察機關行賄犯罪檔案查詢系統中行賄犯罪多發生在建設領域,比如在高校職務犯罪中,行賄犯罪也多發生在基建招標等相關部門。

2008年,中央構建懲防腐敗體系《2008-2012年工作規劃》中明確要求:“建立和完善商業賄賂犯罪檔案查詢系統,把是否存在不正當交易行為尤其是行賄行為作為市場準入和退出的重要依據。”2009年9月1日,《行賄犯罪檔案查詢工作規定》開始施行,新的規定對原有暫行規定進行了重大修改,取消原來查詢范圍限于建設、金融、教育、醫藥衛生、政府采購等五個領域的限制,擴大到所有領域。

多年以前,以美國為代表的國家就簽署了國際公約,反對企業商業賄賂,“如果企業有行賄記錄,將不得再次進入該行業。”中央黨校政法部教授、反腐敗專家林認為,最高檢推行的行賄犯罪檔案查詢是2006年中國反商業賄賂的進一步延伸。

根據犯罪學的原理,陳正云和同事得出結論,特定行為主體的行為慣性是存在的,曾有行賄犯罪的人具有再次行賄的較高風險,對這些人抬高準入門檻,將避免更多的公職人員面臨行賄誘惑,從而減少犯罪機會。

今年3月初,北京市檢察院對外公布,從3月18日起,北京市社會單位(個人)到當地檢察機關查詢行賄犯罪檔案,將會拿到蓋有統一專用章的“行賄犯罪檔案查詢結果告知函”。

此前,在經濟發達的東南沿海地區,從2010年1月1日起,浙江省、江蘇省、安徽省、福建省、江西省、山東省、上海市等華東六省一市行賄黑名單查詢系統已實現了互聯互通。

今年兩會上,最高檢檢察長曹建明在工作報告中指出:把查辦和預防職務犯罪放在更突出位置,完善行賄犯罪檔案查詢系統,將查詢范圍從工程建設、政府采購等5個領域擴大到所有領域的行賄犯罪。

2005年11月1日,最高檢發布的《關于開展行賄犯罪檔案查詢工作的管理規定(暫行)》要求各省級檢察機關將在2005年底前建成全國聯網的行賄犯罪檔案查詢系統。這一任務至今未能完成。

對此,陳正云給出的解釋是,有些地方被法院認定構成行賄罪的案件的確很少,檢察院認為通過手工操作建一個Excel或者Word文檔就可以完成,沒必要再另建系統。另外,中西部貧困地區的檢察院確實沒有資金再建立網絡,目前解決的辦法是通過檢察系統內網傳輸。因此,先在經濟發達的地區“先試先聯”。

對于那些發現自己上了“行賄黑名單”,就更換企業名稱、或者變更公司法定代表人的行為,最高檢職務犯罪預防廳預防處處長許道敏表示,新的系統已經堵住這種漏洞,將把行賄法人的身份證號碼固定,并且正在和工商管理部門協調聯手打擊。

反腐關口前移

面對只提供查詢、而不進行處理的質疑,陳正云的解釋是,檢察機關是司法機關,不是行政機關,不能參與、干預對查詢有行賄犯罪記錄的個人或單位的實體處理,“我們只負責提供事實查詢,對查詢單位進行跟蹤、建議和反饋”。

許道敏補充說,有關行業主管(監管)部門可以根據不同情形,依據有關法律法規和監管規定及時處置,例如取消投標資格、扣除信譽分,嚴重的將在一定時期內或永久限制市場準入等。

目前對“行賄檔案”查詢更多是出于行業主管(監管)部門的自愿,并不是必經程序。比如,在工程建設招投標活動中,有要求出具無行賄記錄規定的,參與投標的企業才會前往檢察機關進行查詢。沒有要求的,則不被“查詢”。

“黑名單制度要‘硬起來,要建立相關配套制度,如果沒有強制性,很可能會流于形式。”林有些擔心。

李建偉則期待,行賄檔案查詢系統能夠納入整個誠信系統建設,不要只是檢察系統“獨舞”,并且要給其安上“牙齒”。

陳正云介紹說,最高檢正在推動這方面的立法完善,建議有關方面進一步完善《招標投標法》《政府采購法》,在修改和制定《招標投標法實施條例》《政府采購法實施細則》中,明確應將行賄犯罪檔案查詢作為有關工作必經程序的內容。

一向對中國反腐敗用詞挑剔的某國際組織,這次也難得軟化了語氣,其大中華地區及南亞區專員發表評論說:“中國在公共采購方面引入‘黑名單制度,反映了中國反腐敗正在轉移到注重預防的制度建設上來。”

據媒體報道,2009年1月14日,世界銀行宣布制裁涉嫌菲律賓公路項目(NRIMP1)串標案的4家中國公司,決定暫時或永久性取消其參與世行資助項目的投標資格。名列世行“黑名單”的4家中國企業分別是中國路橋集團(被禁8年),中國建筑工程總公司、中國武夷實業股份有限公司(被禁6年),以及中國地質工程集團公司(被禁5年)。

“國外行賄企業禁入制度值得借鑒。”清華大學廉政研究中心主任建明認為,推行行賄犯罪檔案查詢全國聯網,是把預防腐敗的關口前移,更加注重事前預防。

據悉,目前,國家預防腐敗局正積極推動有關方面引入行賄犯罪檔案查詢工作,已兩次召集國家預防腐敗聯席會議專題研究這個查詢系統。其成員單位財政部表示將細化政府采購條例,納入行賄查詢的程序內容;國家發改委也表示將在修改招標投標法時把查詢作為必經程序的內容;有關方面還加強了在人事管理中引進行賄查詢的調研。

不過,浙江省檢察院職務犯罪預防處處長修杭生在接受《中國新聞周刊》采訪時表示,行賄犯罪檔案查詢在社會認知度上還存在很大不足,需要進一步加大宣傳力度,否則很難有實效。★