山東省農村養老服務的優化路徑

摘要：黨的十九屆五中全會將積極應對人口老齡化上升為國家戰略。2021年10月，習近平總書記對老齡工作作出重要指示，強調貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略，加大制度創新、政策供給、財政投入力度，健全完善老齡工作體系，強化基層力量配備，加快健全社會保障體系、養老服務體系、健康支撐體系。山東省農村人口老齡化形勢日益嚴峻，需要進一步完善農村養老服務體系。文章分析了農村養老服務供需困境，提出了優化山東省農村養老服務的幾點思考。

關鍵詞：農村，社會養老服務，優化路徑

世界衛生組織（WHO）規定，當60歲及以上老年人口的比例占該地區或國家總人口的10%以上，或65歲及以上老年人口比例達到7%時，稱為“老齡化社會”，若達到14%，則為“高齡化社會”，達到20%則為“超老齡社會”。山東省作為我國人口第二大省，早在1994年就進入了老齡化社會，第七次人口普查數據顯示，山東省60歲及以上人口為21220806人，占20.90%，其中65歲及以上人口為15364078人，占15.13%。 并且，農村老年人口數量多而且增長快，增長速度高于城市，農村是應對養老挑戰的重點和難點。面對人口“雙齡化”帶來的巨大挑戰，站在新的歷史發展時期，作為保障和改善民生的重要制度安排，農村養老保障制度亟待通過制度改進與優化，化解農村養老保障制度供需失衡的矛盾，從而滿足農村居民日益增長的美好生活需要。

一、山東省農村養老服務發展供需困境的瓶頸

（一）數據來源

采用多階段隨機抽樣的方法，本次調査對象為60周歲及以上的農村老年人。首先，根據山東省社會經濟發展水平（采用GDP排名水平體現，結合地理位置（山東省東、中、西部地區），分為三個層次，在每個層次抽取個四個地級市，最終樣本量為4308，有效樣本4308。

經濟較發達的青島市、煙臺市、濟南市、濰坊市;經濟中等發達的濟寧市、威海市、臨沂市、泰安市;經濟較不發達地區聊城市、德州市、日照市、菏澤市。本次研究將2020年第六次全國人口普查當中山東省人口調查的數據作為總體，而將本次調査研究的老年人口數據作為樣本，進行擬合度檢驗，得到P>0.05，說明本次調查的樣本具有比較好的代表性。

（二）概念界定

1.農村老年人

《現代漢語大辭典》中對養老的解釋有兩層含義，第一層含義是指“奉養老人”，即養老強調的是人與人之間形成的奉養關系，如人們生活中常常說的“為老人養老送終”;第二層含義是指“上了年紀以后閑居休息”，即達到一定年齡后能夠得到相應的支持和照顧，安享晚年 。農村老年人是“農村養老” 對象，老年人的界定有多種標準，可以從時間年齡、生理年齡、心理年齡和社會年齡來界定。在本課題的研究中，采用國際通用的時間年齡的標準， 把農村老年人界定為居住在農村并且年齡在60周歲以上的人，內涵等同于農村老年居民。

2.農村養老服務

養老，乃“贍養、撫養或養護老年人”之意，服務是指為他人做事，并使他人從中受益的一種有償或無償的社會活動。 從服務的主體來說，一般主要有兩類，一方面是家庭提供，可以是家庭成員也可以是老年人自己提供的物質和非物質養老支持;另一方面是由家庭成員以外的政府和社會（包括企業或社會組織等）提供物質或非物質養老支持。在實際研究和應用中，養老服務常常與養老服務“為老服務”、“老年支持”“老年照料”等詞匯交互使用。本文認為農村養老服務可以從兩方面來界定，一是為農村老年人提供養老服務的主體，主要包括居家養老服務、社區養老服務、機構養老服務。居家養老服務和傳統的主要由子女或者其他家庭成員照顧的家庭養老不同，實際上是一種由政府、社區或其他力量給予家庭養老服務的外部支持性服務，比如雇傭保姆、家政人員、街道辦（村集體）、志愿者等提供的服務。社區養老服務一般指整合和組織老年人家庭居住地所在社區的各方面力量，為生活在社區內的老年人提供的各種養老服務，主要是日間照料和居家養老支持，是居家與機構養老服務的橋梁。機構養老服務指老年人入住養老機構。二是為農村老年人養老服務內容，主要包括生活照料服務、醫療保健服務、文化娛樂、精神慰藉等。

（二）農村養老服務供給困境的主要表現

在本研究中，農村養老服務供給主要包括兩個方面，一是供給主體，二是供給水平。能為農村老年人提供養老服務、滿足其多種養老需求的主體包括家庭、社區、政府、市場，這些主體共同組成養老服務的供給體系。需求和需要的含義是不同的，需要是一個心理學或者社會學的概念，心理學認為需要時對某種目標的欲望，社會學認為需要是人生存的一種狀態，它表現為人對客觀事物的依賴關系。每位老年人都有養老服務需要，起初應該是對家庭支持的需要，家庭支持弱化后，這種需要的滿足就會由家庭走向社會。但是，并不是所有的農村養老服務需要都等同于養老服務需求。需求更多的是一個經濟學范疇的概念，一般指的是消費者愿意購買而且能夠購買的商品的數量。也就是說需求有兩個因素，一個是意愿，另一個是支付能力。農村老年人的養老服務需求是指一定時期，一定價格水平上，一定缺乏狀態下，老年人意愿得到、并且能夠得到的養老服務類型和數量。本調研主要基于這種理解，探討了農村養老服務的需求特征和供給困境。

1.農村老人養老需求偏好家庭化與家庭養老服務能力弱化存在悖論

家庭養老作為我國傳統的養老服務方式，在農村老人心里根深蒂固，成為農村老年人群最為偏好的養老傳統。調研數據顯示，80%以上的老人認為最理想的養老模式仍然是傳統家庭養老。但是隨著農村社會的發展變遷，代際居住空間的相互分離、社會孝道觀念的不斷弱化以及家庭結構的小型化，代際關系的下沉等導致農村社會家庭養老服務能力嚴重弱化，無法為老人提供持續性、便利性、有效性的養老服務供給。

2.農村社會養老服務缺乏和養老資源閑置并存的矛盾凸顯

（1）農村養老服務設施供給不足

從養老機構來看，主要以敬老院為主。敬老院的設施較為落后，服務水平較低。而民辦養老機構發展緩慢，在農村養老服務體系中的作用并不明顯。從社區養老設施看，以互助幸福院和老年活動中心為主，日間照料中心、綜合養老服務中心等設施較少，幾乎沒有覆蓋到農村。互助幸福院和老年活動中心不提供照料服務，只解決老年人精神需求問題，不能滿足照料需求。日間照料中心與綜合養老服務中心已經在城市鋪開，為居家老年人提供上門服務，而農村老年人依然是以家庭養老為主。從村衛生室來看，雖然近年政府增加了投入，衛生室覆蓋了所有行政村，醫療設備有所改善，但是專業技術人員缺乏，只能解決頭疼感冒的問題，不能為老人提供更優質的服務。

（2）農村社會化養老服務設施結構不合理

當前農村社會養老服務供給以互助性質的幸福院為主，從數量上來說供給的很多，但因為其只能解決活力老人的精神慰藉問題，很難為真正有照料需求的老人提供服務，導致實際使用率低。從調研得到情況看，許多互助幸福院處于空置狀態，表明互助幸福院的供給與老人的需求存在一定程度上的相對過剩。調研數據顯示，目前全省農村社會養老服務機構的床位供給極其緊張，不僅難以滿足現有的入住需求，更無法滿足未來人口老齡化加劇到來的急劇增長的社會養老服務需求。然而實際上，農村養老服務機構的平均入住率卻只有60%左右，一方面，農村老年人入住需求十分巨大;另一方面，許多養老機構仍存在“床位閑置”的問題。另外，農村社會政府化養老服務供給在總量不足的情況下，而部分社會養老服務設施嚴重浪費。調查中發現，有的村建有老年人活動中心，但門上掛鐵鎖，窗上掛蛛絲，建成后基本沒有任何實質性運行，投入大量的人力物力財力沒有產生實質性效果。

（3）地方政府財政能力有限，農村社會養老服務服務市場化不足

農村社會養老服務中大多是以行政化的方式自上而下提供，地方政府既是提供者也是籌資者更是監管者。政府財政投資力度不足，農村社會大多數小型社會養老服務機構很難從政府獲取各種屬于政策范圍內的土地、金融、資金、稅收等優惠政策支持，農村集體經濟薄弱，嚴重制約了市場及其他社會力量參與興辦農村養老服務機構的意愿，使得農村養老機構尤其是社區養老服務機構數量和設施建設都遠遠落后于城鎮地區，而那些最基本的公辦養老福利機構由于容量較低只能收養部分五保對象，仍有很大一部分老年人的養老需求無法被滿足。

（4）農村老年人對社會養老服務需求與支付意愿、支付能力矛盾凸顯

農村社會相對落后的經濟水平弱化了老年人的社會養老服務的有效需求能力。山東省是人口大省，也是經濟大省，2020年，全省生產總值僅次于廣東省和江蘇省，排名全國第三。但是，人均GDP排名在第10位。農村居民人均可支配收入少，未富先老問題比較嚴重。老年群體不僅經濟收入水平相對較低， 而且經濟支出量相對加大，比如高齡老年群體由于自身身體機能的降低，慢性疾病的高發、醫療費用支出的增長導致其又是農村社會中的相對貧困群體，使得農村老年人普遍缺乏消費市場化社會養老服務的經濟能力基礎。調查數據顯示，農村老年人中只有14.6%的感覺養老沒有困難，52%的農村老人認為錢不夠花，45.7%的認為病痛較多。農村社會老年人的低經濟支持能力不僅嚴重影響了老年人群對社會養老服務的有效需求，而且導致市場化社會養老服務有效需求嚴重不足，嚴重影響了農村社會養老服務的健康良性發展。

（5）社會養老服務專業人才匱乏

由于農村生活條件艱苦，養老服務機構提供的薪資水平偏低，許多從農村走出去的人都不愿意回到農村工作，其他大學?？萍耙陨系?/p>

護理、醫療衛生服務等方面的優秀人才更不愿意到農村來，而農村當地又缺乏相關專業的培訓機構，因此農村社會養老服務和醫療衛生隊伍普遍存在規模小、年齡偏大、專業技術不熟練、文化素質低、流動性大等問題，這就在很大程度上影響了農村社會養老服務的供給質量，難以滿足老年人的養老需求。此外，農村地區還嚴重缺乏專業的心理咨詢人才和法律維權人員，因此當老年人遇到心理和法律問題時，就無法及時得到專業人士給予的幫助和解決建議。農村社會養老服務和醫療衛生隊伍普遍存在規模小、年齡偏大、專業技術不熟練、文化素質低、流動性大等問題，這就在很大程度上影響了農村社會養老服務的供給質量，難以滿足老年人的養老需求。

二、優化山東省農村社會養老服務供給的對策建議

（一） 建立居家和社區基本養老服務清單

以基本養老服務為主體，建立居家和社區基本養老服務清單，上門為老年人開展服務，在社區創辦老年人日間服務中心，為老年人提供日托服務。健全社區居家養老服務的設施標準、服務標準、安全管理制度和服務監管機制。

（二）建立精準的農村社會養老服務需求評估機制和以需求為導向的多元協同供給機制

制定實施《農村老年人照顧需求等級評定指引》，根據不同需求采用不同的供給模式，建立動態管理數據庫和“關愛地圖”，為科學制定政策提供決策依據。政府、市場、社會組織多方協同，強化政府的主體責任，充分發揮市場的決定性作用，降低農村養老服務發展的準入檻，通過獨資、合資、承包、租賃、委托經營式、購買服務等多種方式支持市場化社會養老服務發展。助推社會組織在農村養老服務供給中的補充性作用，一是村委會等基層社會組織積極參與養老服務供給;二是積極培育老年人協會等社會組織力量;三是利用農村熟人社會的非正式組織力量。調研發現，鄒城唐村鎮堅持“出入相友、守望相助”的理念， 29個村居建立了鄰里互助服務中心，600多名村民加入鄰里互助隊，將服務觸角延伸到每家每戶。為解決村內空巢、獨居老年人吃飯難問題，村兩委盤活閑置的村大隊院，打造了幸福食堂，解決了村里老人們用餐問題，為他們提供了休閑交流的好去處，這種多方參與的共建共享機制值得借鑒推廣。

（三）按照經濟發展水平分地區推行差異化社會養老模式

經濟社會發展水平高的地區宜采用市場化的方案發展社會養老服務。經濟社會發展水平一般的地區，宜采用社會化的方案，地方政府充分發揮職能，特殊老年人不需要支付或只需支付較低的費用，一般老年人按照市場價格或政府指導價格支付費用。經濟社會發展比較落后的地區，宜采用行政化的方案，重視公辦養老服務，服務內容以基本養老服務和預防性服務為主。

（四）促進“互聯網+”的廣泛運用

整合社會服務資源，加快建成農村虛擬養老院，提供政策、法律咨詢，家政保潔、水電暖維修等日常生活服務項目，實現居家老年人養老服務需求與供給零距離對接。威海市搭建居家養老信息平臺，對農村留守老人每戶每月補貼10元話費，為特殊困難老年人毎月提供30-60小時居家養老服務，為居家老人提供200多項服務，值得推廣。建議制定《關于推進農村社會養老服務信息化發展的實施意見》，推進農村智慧養老，提升養老服務質量。

（五）完善激勵機制，促進養老服務人才隊伍建設

首先，完善人才入鎮村激勵機制，通過完善政策、基礎設施等吸引專業人才在農村養老服務行業返鄉入鄉創業。加強對現有護理人員的政策扶持，落實養老護理員入職獎補、持證獎勵等扶持政策。其次，加強人才培養。定期對相關人員進行培訓并建立專業職稱評定。部分高校可借鑒“師范生定向培養”的思路，鼓勵中、高等職業教育機構和大、中專院校設立涉老相關專業，實行減免學費、發放生活補貼、畢業后分配工作等優惠條件吸引學生報考。

參考文獻

[1]霍雨慧，女，1983年1月生，山東鄒城人，研究生，博士，濟寧學院副教授。

[2]數據來源：山東省第七次人口普查數據公報

[3]《現代漢語大辭典》，商務印書館1996年版，第1023頁。

[4]楊燕綏.銀色經濟與嵌入式養老服務[M].北京：清華大學出版社，2017年版，第 59 頁。