我國法院扁平化改革實踐探索與路徑選擇

劉 旭

(河南省社會科學院 法學研究所，鄭州 450052)

扁平化理念源于對傳統組織架構理論的反思，這一發端于國外新公共管理運動的組織模式和管理方法，對我國政府組織及管理方法的變革產生重要影響。扁平化經過近年來的地方探索試點，最終寫入政策性文件，列入改革要點。未來，深入推進扁平化改革，要圍繞人民群眾對司法的需求、法院獨立審判的內在需求以及司法人員發揮主體功能的需求，打造貼合人民群眾日益增長法治需要的司法組織及管理體系，構建符合司法內在規律和法院獨立行使裁判權機理的司法權運行機制。同時，使司法頂層設計及管理設計更好地與地方差異化實際相適應，形成更具多樣性和創新性的司法組織和管理格局。

一、扁平化理念引入我國法院的歷程

扁平化最早源于西方新制度經濟學對傳統企業科層架構的批判，并在20世紀70年代末發起的新公共管理運動中得到進一步普及和推行。作為公共管理領域的重要改革指向，對我國法院組織及管理產生深刻影響。為應對司法地方化和行政化的弊端，扁平化的管理方法為司法研究者所重視，一系列旨在減少法院管理層級、推進審判管理扁平化的舉措得以提出。至2015年最高人民法院“四五”改革綱要提出時，扁平化概念正式納入我國司法政策決策頂層設計，成為推進法院組織和管理改革的重要指導方針。

(一)扁平化在司法領域的初步應用

扁平化最初應用到法院執行工作領域，以扁平化理念為指引，促成法院執行指揮中心構筑體制機制。2014年7月，北京市人民法院系統提出“實行高級法院、中基層法院兩級布局的扁平化管理模式”，推行在高級法院設立執行指揮中心、在各中基層法院設立執行指揮辦公室的法院執行體制改革，著力形成兩級管理、上下一體、扁平化的執行指揮體系[1]。2014年10月，黨的十八屆四中全會召開后，法院系統組織的重大改革密集推出，包括設立知識產權法院、前海合作區示范法院、跨行政區劃法院以及最高人民法院巡回法庭等，扁平化作為新型法院的主要指導理念得到倡導和強調，并推行法官直接簽發判決文書、司法管理綜合化和精簡化等扁平化措施。扁平化理念經過多年的理論探討，運用到司法體制改革實踐中，初期試點取得顯著的改革成效，為接下來政策層面的正式確立作出實踐準備。

(二)扁平化作為司法政策正式確立

2015年，扁平化改革被引入司法政策層面，被確立為司法改革的重點。2015年2月26日,最高人民法院發布《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》,明確提出“扁平化”概念，在“確保人民法院依法獨立公正行使審判權”方面，提出“推動人民法院內設機構改革”“按照科學、精簡、高效的工作要求，推進扁平化管理，逐步建立以服務審判工作為重心的法院內設機構設置模式”。2015年9月21日，最高人民法院發布《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》，在“改革審判權力運行機制”方面，提出“獨任制與合議庭運行機制”，明確組建審判團隊、隨機分案、法官簽署文書、院庭長辦案等改革措施。就組建審判團隊而言，要求“案件數量較多的基層人民法院，可以組建相對固定的審判團隊，實行扁平化的管理模式”。

(三)扁平化改革得到深化

扁平化管理理念自納入司法政策文件以來，成為法院系統開展組織機構建設的重要指導方針，成為深化推進各項創新改革舉措的引領性話語和概念。各地法院普遍將扁平化管理模式寫入規章制度，將扁平化管理的地方探討和實踐納入規范化、制度化軌道。海南、福建等地法院相繼制定、頒行扁平化改革實施意見和政策。(1)2017年以來，海南省海口市中級人民法院先后制定《民商事案件扁平化管理實施辦法(試行)》《刑事案件扁平化管理實施辦法(試行)》《立案、審監案件扁平化管理實施辦法(試行)》等文件；福建省連城縣人民法院制定出臺《關于探索內部“扁平化”運行管理的實施意見》。2018年10月24日，最高人民法院院長周強在《最高人民法院關于人民法院解決“執行難”工作情況的報告》中指出，建立全國四級法院“統一管理、統一協調、統一指揮”的執行管理新模式，實現了執行管理扁平化、集約化、可視化、規范化、智慧化。周強在參加世界執行大會“信息化與強制執行的新發展”專題研討發言時表示，中國各級法院全面開展執行攻堅，在執行信息化和規范化建設、執行模式變革以及推進社會誠信體系建設等方面取得突破，受理和執結案件數量、執行到位金額全面增長，執行工作質量效率大幅提高，形成了具有中國特色的執行制度、機制和模式，中國法院在執行工作現代化征程中邁出了堅實步伐[2]。

二、我國法院扁平化改革的實踐探索

我國在地方試點實施新型法院建設方面，較早地實踐扁平化的組織設置和管理方法，其中珠海橫琴新區人民法院、深圳前海合作區人民法院、最高人民法院巡回法庭等成為試點單位。在新型法院建設實踐中，各地法院圍繞扁平化管理方針和政策，在法院組織機構大部制改革、審判組織團隊化改革等方面作出大膽的嘗試，創造了形式多樣的地方實踐經驗。

(一)司法改革試點中的扁平化實踐

事實上，2015年2月26日，最高人民法院在《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》中寫入“扁平化”概念之前，我國法院系統在多項改革試點活動中就推行了扁平化管理措施。早在2012年，為深化司法前沿領域試點改革，我國瞄準新型法院建設，批準設立珠海市橫琴新區人民法院，作為粵、港、澳改革創新合作的試點示范單位。橫琴新區人民法院自2013年末成立開始，就取消了傳統的審判業務庭，廢除院長、庭長對案件的審批權,從而引起社會各界的廣泛關注。不僅如此，還推出“法官員額制”“法官會議制”等令人耳目一新的制度設計，被認為與中共十八屆三中全會提出的一系列深化司法改革構想高度吻合[3]。2014年12月2日，最高人民法院批準成立綜合性司法改革示范法院——深圳市前海合作區人民法院。深圳市前海合作區人民法院立足于建設中國特色社會主義法治建設示范區，在組織機構設置及審判管理上推行扁平化管理指導方針，由審判團隊制取代以往的審判庭建制，設立司法政務處和審判事務處兩個綜合管理部門，在案件審理上取消審批制，實行主審法官或合議庭審判長簽發裁判文書[4]。

2014年11月至12月，相繼成立的北京、廣州、上海知識產權法院，秉承扁平化管理理念，對內設組織機構及審判權力運行機制加以改革。如北京、廣州知識產權法院均設立承擔多類綜合行政事務的綜合辦公室；上海知識產權法院堅持機構精簡原則，將行政及黨務事務工作納入上海市第三中級人民法院，取消副庭長崗位設置，全面推行院庭長辦案制，為院庭長辦案制定相應的運行規則[5]。2014年12月相繼成立的上海市第三中級人民法院和北京市第四中級人民法院，是全國首批成立的跨行政區劃法院，這些新型法院也重點貫徹了扁平化管理理念。例如，北京市第四中級人民法院設立綜合行使司法政務和審判服務職能的綜合行政辦公室，著力推行法院組織機構的集中統籌設置和集約化管理[6]。

作為我國司法組織體系的重大改革試點單位，最高人民法院巡回法庭的設立，充分彰顯了司法組織扁平化管理的設計理念。巡回法庭面向人民群眾司法需求就近設置，減輕了人民群眾的“訴累”，體現著司法組織扁平化管理理念的精神內核。巡回法庭推行以主審法官為核心的審判團隊制，改變以往層層簽批的模式，法律文書由主審法官直接簽發；巡回法庭實行機構精簡，由綜合辦公室承擔行政、后勤、政工等職責，由訴訟服務中心承擔導訴、咨詢等訴訟服務事務[7]。

(二)扁平化管理實踐中的大部制改革

大部制是扁平化管理實踐中內設機構集約化、綜合化、精簡化的集中體現。“大部制”概念是由企業管理領域引進而來，意指通過人員的合并、業務的合并、職能的合并以鍛造更大規模的部門，實現對更寬領域事務及職能的集中統一管理，其合理性集中在人員和職能活動的規模經濟性[8]。內設機構的大部制改革是近年來地方法院扁平化管理實踐的重要舉措，各地貫徹實施大部制改革精神，根據各地實際對內部機構實施大部制改革，分別形成了兩部制、三部制、四部制和五部制等大部制機構設置方案。湖南省岳陽市屈原管理區人民法院作為該省法院大部制改革試點單位，整合原審判及執行庭室為案件審理部、執行警務部。案件審理部由3個合議庭組成，分別開展民事、刑事、行政案件的立案和審理工作；執行警務部則專司負責案件執行和警務保障，另設綜合辦公室，承接辦公室、研究室、司技室、行裝室、政治部和紀檢監察室等以往職能科室的工作[9]。湖北省黃石市黃石港區人民法院設置監督管理部、綜合服務部和執行安保部3個部門，其中，監督管理部統歸原先紀檢組、監察室、審判監督庭、審判管理辦公室，綜合服務部統歸原先政治處、辦公室、研究室、后勤服務中心，執行安保部則統歸原先執行庭和法警大隊[10]。北京市西城區人民法院在大部制改革中，整合原先15個綜合職能部門，設立干部管理部、審判事務部、黨群宣傳部和行政保障部四大部門，囊括了審判管理、干部管理、黨團事務等在內的全部法院綜合性管理職能[11]。江西省安遠縣人民法院將內設機構劃分為刑事審判工作部、立案和民行審判工作部、綜合審判工作部、執行(警務)工作部、黨政工作部五大部門，由副院長兼任各部部長，各審判工作部設置相應的審判團隊[12]。

(三)扁平化管理實踐中的團隊制改革

貴州、江蘇、浙江等多省地方法院采用“1+1+1”的模式，即“1名法官+1名法官助理+1名書記員”的審判團隊組成方式[13]。湖南省吉首市人民法院審判團隊由1名審判長、1名法官助理、1名司法輔助人員組成，共組建15支審判團隊，審判團隊實施審判長負責制，審判長負責主持庭審、安排團隊成員職責、管理日常考核等事務，對案件行使決定權、簽發權[14]。其他地方法院亦形成以1名法官為主導的多種組合模式，如珠海市橫琴新區人民法院的“1+3+1”模式[15]、深圳市福田區人民法院的“1+2+N”模式[16]。廈門市湖里區人民法院以審判組織機構改革為切入點，推行由“1名審判長+N名普通法官+N名審判輔助人員”構成的辦案團隊，按照“立足一線、全員辦案”的方針，將院長、副院長、審判委員會委員以及庭長、副庭長等人員編入辦案團隊，使審判力量配備體現扁平化要求，直接作用及布置審判中心事務[17]。

審判團隊制在地方法院實踐中呈現形式多樣的模式。河南省新密市人民法院整合10個法庭為5個審判團隊，每個團隊由2名法官、2名法官助理和2至4名書記員組成；北京市第四中級人民法院組建“3名法官+3名法官助理+2名書記員”審判團隊；廣東省深圳市福田區人民法院推行“3+3+4”審判團隊模式；北京市第二中級人民法院采取“4名法官+2名法官助理+2名書記員”團隊組合處理民事案件模式，團隊由副庭長或員額法官擔任審判管理事務負責人，合議庭在團隊內隨機組成，承辦法官擔任合議庭審判長并負責合議庭的組織工作[18]。

在團隊制實踐中，一些地方結合黨建、司法監督工作，形成更多的審判團隊組合方式。例如，湖南省郴州市中級人民法院組建刑事審判、民事審判、審判監督、立案信訪、行政事務、執行等12支團隊。該院在65名員額法官中選配23名審判長，又以審判長為基礎選拔12名團隊長，分別負責庭審和審判團隊建設；還由一名員額法官兼任團隊支部書記或廉政監察員，搭建起“團隊長+審判長+支部書記(廉政監察員)+其他員額法官+法官助理+書記員”模式，形成了融合審判、黨建和紀律監督等職能的新型審判和管理團隊[19]。

(四)地方法院扁平化制度建設

全國多個地方法院圍繞法院組織和扁平化管理工作任務，制定專門的實施辦法、實施意見等制度文件，為司法扁平化管理的制度化、規范化、長效化作出不斷的努力。自2017年1月以來，海口市中級人民法院大力推進扁平化管理制度建設，制定《民商事案件扁平化管理實施辦法(試行)》《刑事案件扁平化管理實施辦法(試行)》《立案、審監案件扁平化管理實施辦法(試行)》等文件，對傳統審判庭室的職能加以改革、調整，引入審判團隊工作機制，推動了立案、民事審判、刑事審判和審判監督環節的扁平化改革進程[20]。福建省連城縣人民法院制定出臺《關于探索內部“扁平化”運行管理的實施意見》，著力圍繞司法職能整合與司法資源集約使用，組建了集立案、訴前調解、繁簡分流等為一體的綜合性審判管理機構，確定了若干員額法院與審判輔助人員構成的新型審判執行團隊[21]。

隨著審判團隊制改革實踐地方化和多樣化的不斷深入探索，相關的制度建設亦提到議事日程，上海等地就審判團隊制度化建設率先進行嘗試。2019年5月31日，上海市高級人民法院正式下發《關于審判團隊建設的指導意見(試行)》(以下簡稱《意見》)。《意見》提出，著力于解決審判團隊建設實踐中集中存在的問題，諸如審判團隊與以往合議庭、審判業務庭的關系，團隊負責人與審判長、院庭長之間角色區別和職責劃分，審判團隊制相關的案件分配和人員調配等，確立扁平化管理原則、專業化審判原則、落實責任制原則、科學化考評原則，明確審判團隊相對獨立的辦案、管理單元，提出將扁平化管理原則貫穿到全監管流程，推行與之相適應的審判管理和審判監督運行機制。同時，厘清團隊制兩大類型：辦案團隊和輔助團隊。其中，辦案團隊涵蓋繁簡分流情形下的速裁辦案團隊、體現專業化分工要求的普通辦案團隊，以及用于審理重大、疑難、復雜的機動(專項)辦案團隊，作為主體的普通辦案團隊又分為專業性辦案團隊和綜合性辦案團隊；輔助團隊包括執行團隊、輔助事務集約化管理團隊，其中輔助事務集約化管理團隊又包括保全團隊、書記員集約化團隊等。

三、未來法院扁平化改革的思路

扁平化管理是未來我國國家組織體系改革發展的方向，是推進我國國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。扁平化管理模式在司法領域中的應用意義深遠，對構建中國特色公正高效的司法制度體系必將發揮重要作用。有鑒于此，應當從面向需求、立足實際、提升效率三個方面不斷深化司法領域的扁平化改革，推動構建滿足人民日益增長的司法需求、切合司法發展現狀和運行規律、公正和效率不斷提升的現代化司法體系。

(一)面向需求的扁平化改革

需求導向是現代政務服務體系的根本指引，意指全部國家機構公共服務職能的行使與人的需求相適應，公共服務的規模、結構和分布與需求的現實狀況相匹配。面向需求的扁平化改革，即是最大限度地縮短組織機構設置、管理流程與人的現實需求之間的距離，形成全面反映需求、精準把握需求、快速反饋需求的扁平化管理制度。司法組織和制度系統中面向公眾提供的司法服務，要以相應的司法需求為導向，以解決糾紛的實際訴求(包括了解法律和訴訟信息的需求、便利登記及參與訴訟進程的需求、訴訟意見表達及交互的需求等)為目標，使司法信息公開、訴訟流程設計、司法參與平臺等得到切實的保障。

人民司法需求既是人民多方面需求在司法領域的反映，也是人民對于司法本身制度及運行的要求。人民司法需求折射出人民在教育、就業、醫療、養老等民生領域對美好生活的向往，也體現出人民對裁判結果實體正義和裁判過程程序正義的期待[22]。人民司法需求分布于人民生活的各個領域，也相應地呈現為人民的居住司法需求、勞動司法需求、醫療司法需求等多個方面。2018年3月9日，最高人民法院院長周強在第十三屆全國人民代表大會第一次會議所做的《最高人民法院工作報告》中提出，堅持以人民為中心的發展思想，努力滿足人民群眾日益增長的多元司法需求。其中，人民司法需求的多元性表現為民生性的司法需求、婚姻家庭領域的司法需求、行政爭議類的司法需求、便利訴訟的司法需求等，圍繞勞動爭議、食品藥品糾紛、消費者權益保護等產生的司法需求在當前公眾司法需求結構中占比較重，而婚姻家庭領域的司法需求在較長時期內保持較大規模，征地拆遷等行政訴訟案件是多年來公眾司法需求較為強烈的領域，農村經濟領域中承包地“三權分置”、征地補償等亦是農民司法需求中的重點[23]。

人民需求的新演進以及司法需求變化，是推進法院組織扁平化改革的重要指引，要求法院在組織形態、職能設置和制度配套上跟進。伴隨我國社會主要矛盾的轉換，我國的司法職能要緊緊圍繞人民對美好生活的需要，更好地滿足人民日益增長的民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需要。要把握民生領域司法需求的新動向，加大房地產和物業、衛生醫療、消費維權等領域的司法介入和裁判力度，加大對用人單位、生產企業等主體的司法管控。要更全面地了解司法與社會、民眾的內在關聯，以人民需求為根本導向，及時介入并化解民眾的糾紛，減少矛盾的激化。例如，針對行政糾紛中征地拆遷案件高企的狀況，及時組建專門的征地拆遷法院和法庭，加大征地拆遷司法審查力度，強化對此類案件的裁判供給力度。

(二)貼近實際的扁平化改革

差異化的地方實際是我國司法制度建設的重要考量因素，是推進司法扁平化改革的實踐條件。我國司法改革要立足于地方經濟社會發展狀況和司法改革的實際，將統一的法律規則與各地多元化司法實踐相結合。扁平化本身有著緊貼實際、展現高度適應性和靈活性的意蘊，法院扁平化改革必須貫徹實事求是、貼近實際的方針，不斷推進扁平化組織構造、扁平化管理體系創新。

扁平化改革面對的是經濟社會發展、司法受案、法官隊伍、司法管理等多方面實際情況。就經濟社會發展而言，涵蓋當時當地為司法改革提供的物質和技術裝備條件，道德水平、法律思維和行為方式，以及與司法之間互動和協同的實際情況。上述實際情況影響到司法的組織設置和管理，尤其是技術條件對管理層級和管理幅度影響顯著。現代網絡化信息技術促使管理幅度變寬，進而促進司法組織的扁平化發展。同時，人力資源總量、人力資源素質也直接反映司法隊伍的狀況，局限于一定地域范圍內的人力資源儲備，使司法裁判人員和管理人員素質有一定的局限性，從而制約司法團隊建設和裁判質效的提升。此外，市場主體、社會主體的發育情況也會影響到司法組織設置，如果市場發育不良和司法參與不佳，缺少必要的服務外包以及社會協同，必然會造成司法組織的內部異常擴充，加重司法管理實務的負擔，增加司法組織的復雜性和管理難度。

司法組織及隊伍規模要與案件受理狀況相匹配，有多大規模的案件受理訴求，便決定著司法團隊的數量及形態。訴訟規模既受制于有關受案類型和范圍的法律界定，也受制于法律允許受案情形的實際發生。當前，我國面臨司法受案總體規模攀升、主類大量增加、局部變化調整的形勢，對司法審判組織及法官提出新的挑戰，各地法院隊伍也面臨動態調整的壓力。在法官員額制扁平化改革中，指標分配要根據受案規模實際情況，推進法院組織團隊建設，真正達成人與案相適應。

扁平化改革要立足于法院自身存在的問題及面臨的困難。最高人民法院院長周強在2019年3月12日第十三屆全國人民代表大會第二次會議所做的《最高人民法院工作報告》中指出，法院工作首當其沖的問題是“一些法官的政治素質、司法理念、司法能力與新時代要求和人民群眾司法需求相比還有不小差距”。這也是我國法院扁平化改革及其隊伍建設面臨的實際問題。針對這一實際問題，在扁平化改革中，要著力發揮法官主體作用，推動法官依法獨立裁判，進一步發揮績效考核、案件管理、責任督導等傳統科層制管理人員的積極作用，采取案件合議、案件討論、優化團隊組合等方式，綜合運用提質、增壓、補短等手段，推動司法隊伍建設。對于“法院內部監督、隊伍管理還有薄弱環節”“監督機制有待完善”等問題，要注重構建內部監督組織和監督機制。對于“有的法院人才流失現象比較嚴重、履職保障有待加強”問題，要著力于人才的成長與培育，發揮人才激勵機制功能，減少非法定職責事務給法官及法院管理帶來的負擔，從待遇、硬件保障等方面為法院審判和管理工作提供切實保障。

(三)致力效率的扁平化改革

效率是扁平化改革的主要價值目標，縮減管理層級在于減少信息傳遞的中間環節和不必要的周轉損耗。為提升效率價值，要求扁平化管理層級間的職權配置與其承擔的管理實務相符合，扁平化組織對外部的需求和信息的捕捉、反饋要精準快速。扁平化改革是司法體制改革效率提升的重要體現，改革所推行的大部制、減少簽發手續等措施，帶有鮮明的提升司法裁判和司法管理效率目的。未來，法院的司法體制改革要以提升效率價值為目標，在四級法院組織職能完善、法院內設機構設置和職權配置、司法裁判和司法管理流程設計等方面，進一步貫徹扁平化改革方針，著力構筑權責一致、結構科學、協同高效的審判權力運行機制。

多年來，圍繞構建科學合理的四級法院組織職能定位，諸多研究者主張將事實認定權力集中于基層法院，以更好地推進法院在事實認定環節中的裁判效率[24]。然而，在適用法律環節及案件裁判與規則制定之間，依然存在管理層級較多、鏈條較長、需求反饋較慢等問題。在現行司法規則供給系統內，一二審法院在案件審判實際中會遇到的各種裁判細則問題，因為規則生成的流程滯后于裁判實際，需要經過較長時期、較多環節的調研及信息上報、總結評判。因此，未來深化扁平化改革，一方面要推動案例指導制度進一步邁向案例援引制度，隨著“同案同判”司法裁判改革的深化，大大節約在事實認定和法律適用過程中的人力和精力投入，顯著地提升司法裁判效率[25]；另一方面，在創造具有法律約束力和裁判援引效力判例的同時，相應地賦予裁判法院以規則創制權，構建扁平化管理制度為基礎的裁判規則供給機制，有效提升法律適用效率和規則供給效率。

扁平化改革最終要杜絕審與判分離、權與責分離，達到審與判、權與責的統一。已實施的取消院庭長簽發、組建審判團隊等扁平化措施，減少了裁判權力的分割，推動司法審判實現“讓審理者裁判、由裁判者負責”目的。但現行的團隊制主要切合法院人員隊伍素質的現狀和實際，獨任審判還難以承載案件需要，諸多的案件還需要提交團隊或審判委員會議決，由此帶來新一層次的裁判權力與裁判責任的分散化。深入貫徹扁平化改革，要將裁判權力和裁判責任壓實到裁判主體上，逐步擴大獨任制的適用范圍和情形，科學界定集體裁判的應用。同時，扁平化對于司法管理的意義在于，法院各項行政事務要將科層制管理和綜合化管理集成到個人負責制上來，進一步壓縮行政管理層級和環節，提升司法管理效率。

(四)技術支持的扁平化改革

現代信息技術是司法扁平化管理的有力推進器，為審判和管理效率的提升提供了強大的工具。新的信息傳輸載體大大拉近了法院組織層級間、法院內部機構間以及公眾與司法間的信息傳遞距離，法院組織間的信息交流更加便捷迅速，法院組織建設的無邊界管理及其更寬廣的管理有了實現的可能。信息技術將上下級法院、各類裁判組織和管理機構、各方庭審參與人以及各階層社會公眾，更扁平化、更緊密地連接成為嚴密完整且雙向互動的司法協作網絡。以往諸多裁判事務，諸如送達、鑒定等，對審判效率提高構成較大掣肘[26]。信息技術的進步為推進制度創新提供了契機，遠程視頻聽證方法的應用將有力地助推司法流程和訴訟制度的變革。