中國共產黨對網絡綜合治理的領導：基本理念與實現路徑

李勇堅，楊 蕊

(1.中國社會科學院 財經戰略研究院，北京 100028；2.中國社會科學院大學，北京 102488)

隨著現代信息技術的日新月異，互聯網正在全面融入經濟社會各個領域，互聯網網民人數也持續增加。根據中國互聯網絡信息中心發布的第四十五次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2020年3月，中國網民規模達9.04億，互聯網普及率達64.5%。互聯網具有的高速寬帶化、移動智能化和社交媒介化等特點，不僅深刻改變了經濟、社會、安全等發展格局，也創造了“人類生活新空間”。對經濟社會發展而言，互聯網新空間的形成，使得以網絡信息化為主要特征的虛擬化生存獲得了以物理世界為特征的物質化生存同樣重要的意義[1]。在這個視角上，互聯網已經成為中國共產黨長期執政所要面對的“最大變量”。而主流意識形態的指導功能、批判功能、規約功能及凝聚功能在網絡空間較物理空間有所減弱是現實[2]，這也要求中國共產黨對互聯網治理要進行創新，使網絡空間成為“我們黨凝聚共識的新空間”。

習近平指出，如果我們過不了互聯網這一關，就過不了長期執政這一關。中國共產黨對網絡綜合治理的領導，基本理念是以人民為中心、依法治理；具體方法包括組織領導、依靠人民群眾、重視新技術應用和把控核心關鍵節點等。

一、網絡綜合治理的概念及特征

“網絡綜合治理”這一概念是隨著網絡空間的形成而產生的。自網絡空間成為“人類生活新空間”后，公共權威部門如何介入網絡空間，就成為一個在理論與實踐上都具有爭議的問題，公認的路徑有三條，即管理、監管和治理。從管理的視角看，網絡空間并不具有特殊性，只需要將現有的法律制度應用到互聯網領域即可[3]。從監管的視角看，很多新的網絡工具(如微博、微信等)在網絡空間中傳播快、影響大、覆蓋廣、社會動員能力強，其不同于傳統的社會組織和傳播媒介，必須有一個管理機構作為實體的“指揮和控制”中心或領導層，也有必要建立起新的監管方式。顯然，網絡空間與傳統的物理空間存在著較大差別，單向度的管理無法解決網絡空間中存在的問題，加之網絡空間的復雜性、快速變動等特性，單純依賴監管手段對網絡空間進行控制，代價不僅非常高昂，而且也難以實現。在這個背景下，網絡綜合治理成為公共權威介入網絡空間的重要模式，也是中國共產黨實現對網絡空間管理的重要手段。習近平多次強調要打造“風清氣朗的網絡空間”“要加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間”。

“網絡綜合治理”是指公共權威為實現公共利益，與各個主體合作，綜合各類方法和手段，針對互聯網虛擬空間中各種行為主體的各種活動所進行的疏導與管理。網絡綜合治理是中國特色國家治理體系的有機組成部分，具有以下幾個方面的特征。

第一，網絡綜合治理是虛擬世界治理與現實物理世界治理的交互。習近平指出，“網絡空間是虛擬的，但運用網絡空間的主體是現實的”。網絡空間是各種主體在互聯網上進行諸多行為而形成的一個虛擬空間，但這個空間的很多行為將直接映射到物理現實空間，如網絡知識產權侵權行為、網絡謠言、網絡誹謗、網絡詐騙等，這些行為都切實地影響到物理世界。網絡空間的內容一般是按照“現實—虛擬—現實”的路徑進行傳導的[4]，因此，網絡空間的治理必然離不開物理世界治理的規則，兩者將交織在一起。Jill Row-Land、Mason Rice、Sujeet Shenoi(2014)指出，網絡空間是信息和通信基礎設施不斷擴展的體現，是一個豐富的權力和影響力投射環境。所有類型的實體——民族、國家、公司、恐怖主義和犯罪組織以及非營利組織——都將其運營的關鍵方面植入網絡空間，并希望能夠獲得該領域提供的好處。

第二，網絡綜合治理的治理主體是多元的。由于網絡空間行為主體的復雜性，“網絡綜合治理”既包括政府對網絡空間的管治，也包括網絡上各種主體的治理行為。在互聯網領域產生了非常多的復雜治理主體，如互聯網平臺，其既是政府等權威部門進行治理的對象，又是互聯網治理的主體。習近平明確指出：“要提高網絡綜合治理能力，形成黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與，經濟、法律、技術等多種手段相結合的綜合治網格局。”

第三，網絡綜合治理的規則是復雜的。在網絡空間里，治理的規則既包括法律等權威性手段，也包括各種自治性規則，還包括各種技術規則，這些規則往往交錯在一起，相互之間還容易發生沖突與融合。Lawrence Lessig(2006)提出，網絡治理過程中，各種技術性規則非常重要。

第四，網絡空間是公共空間與私人空間的融合。網絡空間有其私人的一面，如個體在網上的瀏覽行為、購買行為、交往行為等，這些都具有私人空間的屬性。但是，大量的個體行為與互聯網的公共空間相互交織，如個人在微信中發布一個朋友圈消息，通過互聯網的傳播效應，很快就能成為公共空間的一部分。網絡綜合治理的創新需要體現這種交互與融合，即既要尊重私人空間的自由與隱私，又要維護公共空間的秩序。

第五，網絡綜合治理是不斷演化的。正如“治理”一詞的含義經歷了由控制、引導、操縱向合作、互動、協商的逐漸演化，網絡綜合治理在國家治理實踐中的主要表現形式也經歷了由權威管控向制度建設，再向協同共治的轉變。這個演化的過程與技術進步、網絡空間的拓展、互聯網內各種關系的復雜共生等有著直接聯系。例如，最初網絡空間主要是一個信息的海洋，信息的發布是由門戶網站進行中心化發布，個人在BBS等平臺上進行發言的影響力相對較小，對網絡空間的治理主要是對其信息內容進行治理。隨著互聯網大規模進入商業領域，很多現實中的商業治理手段進入互聯網治理過程之中，而互聯網下的商業模式(如電子商務)與現實世界的商業交易有很多不同之處，對這些商業交易的治理必須有新的模式，在這個過程中，平臺自治發揮了很大的作用。隨著SNS等領域的興起，互聯網在連接人際關系等方面發揮了巨大作用，治理機制更是發生了變化。因此，治理必須在網絡安全、言論自由、失范行為規制等方面進行平衡，當然，這需要更加復雜的治理機制，事實上，網絡空間的興起帶來了新的治理問題。

黨的十九大強調：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”網絡空間成為社會的一部分，黨的領導也必須體現于其中。從實踐看，面對互聯網技術和應用的飛速發展，現行管理體制存在明顯弊端，主要表現為多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高。美利堅大學教授勞拉·德納迪斯認為，網絡空間的治理是多個維度目標之間的互動，這些互動關系非常復雜，使治理主體之間充滿了博弈[5]。因此，需要理順管理體制各個方面的主體力量，復合運用各種手段來推進網絡綜合治理。另外，網絡空間治理還涉及網絡發展，尤其是數字經濟發展，以及個人信息保護、網絡安全和國家安全等多個方面的主題。這些問題使網絡綜合治理的目標是多維的，有時甚至需要在各種目標之間進行平衡。例如，如何在效率與自由之間進行均衡。為了提高互聯網治理的效率，根據大數據進行關鍵字審查是一種重要手段(如根據大數據篩查有關互聯網詐騙的關鍵字，并做出相應的預防措施)，但這種手段將給網絡自由帶來一定影響，因此就要求在治理過程中對這兩個目標進行平衡。只有通過綜合治理，持續推進治理模式創新，才能實現數字經濟發展、網絡輿論監督、意識形態主導、個人數據信息保護、網絡安全等多個方面目標之間的平衡。

二、以人民為中心與依法治理：中國共產黨對網絡綜合治理領導的基本理念

網絡空間內各個主體之間的交互作用頻率與速度都遠高于現實世界，信息的傳播效率與現實世界相比不可同日而語，這種傳播在很多時候還具有不可逆性，從而使得網絡綜合治理對效率的要求很高。在治理過程中，不僅要依據法律進行治理，還要依賴各種技術手段及平臺的自我治理行為。面對錯綜復雜的網絡空間格局，我們黨在領導網絡空間綜合治理時也要建立起基本理念，并從基本理念出發形成綜合治理體系。總結我國網絡綜合治理實踐，黨對互聯網的領導與其執政理念是一致的，一是“以人民為中心”，這是基本出發點；二是依法治網，黨對互聯網的領導主要是通過建立較為完整的網絡治理法律體系來落實和實現的。

1.以人民為中心是中國共產黨領導網絡綜合治理的基本出發點

“以人民為中心”的命題，內蘊豐富，是對多年來實施的“以經濟建設為中心”發展思路的重要補充，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的基本觀點[6]。2016年4月，習近平在網絡安全和信息化工作座談會上發表講話時強調，“網信事業發展必須貫徹以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉作為信息化發展的出發點和落腳點，讓人民群眾在信息化發展中有更多獲得感、幸福感、安全感”，要“讓互聯網更好造福國家和人民”。

第一，維護人民群眾的根本利益。互聯網下，各種主體之間的交互頻率、速度與效率都大幅度上升，參與主體的數量及復雜性也空前增加，治理目標趨于復雜化。從維護互聯網的健康發展，到保護各種主體的言論自由，再到規制各種網絡失范行為，維護各種主體的合法權利不受侵犯及互聯網安全，都是中國共產黨進行網絡綜合治理的目標。這些目標很好地維護了人民群眾的根本利益。習近平指出：“網絡空間是億萬民眾共同的精神家園。網絡空間天朗氣清、生態良好，符合人民利益。網絡空間烏煙瘴氣、生態惡化，不符合人民利益。”

第二，確保人民群眾共享互聯網發展成果。習近平指出：“共享互聯網發展成果要適應人民期待和需求，加快信息化服務普及，降低應用成本，為老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服務，讓億萬人民在共享互聯網發展成果上有更多獲得感。”基于這一理念，在黨的領導下，我國大力推進互聯網基礎設施建設，積極推動“提速降費”，使互聯網得到快速普及。通信業統計公報顯示，至2019年末，我國電話用戶總數達17.9億戶，移動電話用戶普及率達114.4部/百人；移動網絡覆蓋向縱深延伸，4G用戶總數達到12.8億戶，是全球4G(移動寬帶)普及最為迅速的國家；5G網絡建設順利推進，在多個城市已實現5G網絡的重點市區室外的連續覆蓋。與城市相比，農村互聯網基礎設施建設一直是短板，在各地各部門的持續努力下，我國農村互聯網建設進度加快。截至2020年5月，全國貧困村通光纖比例從2017年的不足70%提升到98%，深度貧困地區貧困村通寬帶比例從25%提升到98%。此外，基礎設施建設的完善也推動了互聯網的應用，目前，我國遠程醫療已覆蓋所有貧困縣，全國98%的中小學接入了寬帶網絡。值得一提的是，近幾年普遍開展的“互聯網+政務服務”，不僅提升了公共服務能力，也讓人民群眾獲得了更多實惠和便利。

第三，凈化網絡空間。網絡空間是社會空間的延伸，群眾期盼社會空間公平正義、社會風氣風清氣正，同樣也期盼網絡空間能夠清朗健康。鑒于伴隨網絡興起而來的各種低俗內容，我們黨多次強調，要依法加強網絡空間治理，加強網絡內容建設，培育積極健康、向上向善的網絡文化。各級政府部門也在黨的領導下，積極開展“凈網行動”等專項行動，不給不良內容以生長土壤、不給不良平臺提供市場，不僅凈化了網絡空間，也維護了人民群眾的根本利益。

2.依法治理是中國共產黨領導網絡綜合治理的基本原則

網絡不是法外之地，“網絡空間是虛擬的，但運用網絡空間的主體是現實的，大家都應該遵守法律，明確各方權利義務”[7]。通過法律手段來約束與規制網絡空間的各種行為，也是我們黨領導網絡綜合治理的基本原則。習近平指出，要“抓緊制定立法規劃……依法治理網絡空間，維護公民合法權益”。中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也規定，“加強互聯網領域立法……依法規范網絡行為”。

自互聯網在我國應用以來，我們黨就高度重視對網絡空間治理法律體系的建設，以實現依法治網的目標。1994年，中國首次全功能接入國際互聯網；1996年，國務院發布的《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》對接入國際互聯網的一些基礎問題進行了規定。在具體實施方面，又頒布了《中國互聯網絡域名注冊暫行管理辦法》《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》等，通過這些基本政策法規的制定實施，我國網絡綜合治理的法律架構已粗具規模。

自2000年開始，互聯網在我國社會經濟生活中的滲透日益加深。在此背景下，我們黨開始加強對網絡綜合治理的領導，相關的法律政策體系不斷完善，相繼頒布了《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網上網服務營業場所管理辦法》《互聯網出版管理暫行規定》《互聯網文化管理暫行規定》等。2004年，我們黨進一步明確了網絡綜合治理的思路及體系架構，黨的十六屆四中全會通過的《關于加強黨執政能力建設的決定》將網絡綜合治理作為加強黨執政能力建設的一個重要組成部分；中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于進一步加強互聯網管理工作的意見》提出了網絡綜合治理的問題和重點任務，進一步明確了部門職能分工，從而完善了網絡綜合治理的頂層設計。2010年，《中國互聯網狀況》白皮書發布，首次明確提出了“積極利用、科學發展、依法管理、確保安全”的互聯網基本政策方針。2011年，國家互聯網信息辦公室正式設立，成為黨領導網絡綜合治理的協調領導機構。在立法層面，關于網絡綜合治理的法律進一步完善，《加強網絡信息保護的決定》《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》等法律及司法解釋相繼出臺，使我國網絡綜合治理的法律框架進一步完善。

黨的十八大之后，我國網絡綜合治理進入一個新階段，與網絡相關的法律政策日益健全。徐敬宏、郭婧玉、游鑫洋(2019)的研究表明，2014—2018年，我國在內容建設、網絡企業監管、政府監管等各個方面出臺了144項法規政策。其中，《網絡安全法》(2016年)、《電子商務法》(2018年)、《民法典》(2020年)對網絡安全、網絡交易、虛擬財產、網絡內容生態、數據隱私保護、網絡侵權等方面進行了相應規定，也構成了我國網絡綜合治理的基本法律架構。

三、中國共產黨領導網絡綜合治理的具體實踐

從本質上看，中國共產黨要實現對網絡綜合治理體系的領導，應在“安全、發展、自由”之間進行平衡，協調政府、網民、平臺、各種虛擬組織等各個主體之間的治理行為。這需要在加強組織領導、依靠人民群眾、重視技術應用、把控關鍵節點等方面同步進行，如此，才能將中國共產黨的領導力全面體現于網絡空間之中。

1.加強組織領導

互聯網空間是一個具有全新特色的人類生活新空間，要實現對這個新空間的領導，加強組織建設是基本前提。

對信息化領域的組織領導，在我國由來已久。早在1982年，國務院就成立了計算機與大規模集成電路領導小組。1993年，在國務院領導下，成立了國家經濟信息化聯席會議，涉及國務院20個部委局。1996年，在國家經濟信息化聯席會議的基礎上，改組成立了國務院信息化工作領導小組，同時國務院信息化辦公室、國家信息化專家咨詢委員會等機構也相繼成立，形成了對信息化工作的領導架構。2003年，國家信息化領導小組之下成立了國家網絡與信息安全協調小組，對網絡安全工作進行具體領導。2011年，國家互聯網信息辦公室成立，全面負責對互聯網內容信息的監管。2014年，中央網絡安全和信息化領導小組正式成立，其職能跨黨政軍，使得我們黨對網絡綜合治理的領導更為有力，也是我們黨對網絡空間領導力的更好體現。2018年，中央網絡安全和信息化領導小組改為中國共產黨中央網絡安全和信息化委員會[8]。從前面的歷史脈絡梳理可以看出，中國共產黨對網絡綜合治理的領導，首先體現在組織領導上。在加強組織領導的指導思想下，對網絡綜合治理的領導機構規格越來越高，這也為加強我們黨對網絡綜合治理的領導奠定了堅實基礎。

2.依靠人民群眾

網絡綜合治理蘊含著“綜合治理”“協同治理”“合作共識”等內在要求，這需要多方力量的參與。習近平提出，要“構建網上網下同心圓”，就是要以黨的領導為“圓心”，最大限度地吸引網民、網絡社團、平臺、協會組織等多方力量參與，實現網絡綜合治理。網絡空間的跨越時空特性、多維連接特性等，使很多網絡社團、網絡社會組織等不但成為網絡綜合治理的對象，也成為治理的主體[9]。因此，在中國共產黨領導網絡綜合治理過程中，依靠人民群眾是一個基本要求與重要手段。

在網絡綜合治理過程中，首先，要求廣大群眾和網民自律網絡參與行為，遵守文明上網的相關規定，如2001年11月出臺的《全國青少年網絡文明公約》，為群眾提供了文明上網的指導。因為網民只有做到心有所畏、行有所止，才能時刻保持警醒狀態，慎思、慎言、慎獨，積極上網、健康用網，培養正確與健康的網絡傳播理念[10]。其次，對網民利用網絡發起的各種志愿服務組織、各種具有公益性的活動組織等，在政策允許范圍內予以最大寬容。以網絡公益為例，2016年，民政部指定了首批13家慈善組織互聯網公開募捐信息平臺，其中，騰訊公益平臺、螞蟻金服公益平臺、淘寶公益平臺三家平臺全年籌款達12.89億元，比2015年增加37.79%。民政部數據表明，2018年，網民點擊、關注和參與慈善超過84.6億人次，一些基金會的網絡募捐已占到捐贈總收入的80%以上。最后，通過各種政策措施鼓勵網民參與網絡綜合治理過程，包括對網絡欺詐、虛擬信息、色情信息、涉毒涉賭等不良網絡行為進行舉報等，同時各個平臺的舉報中心及12321網絡不良與垃圾信息舉報受理中心也要采取相應舉措，將人民群眾參與網絡治理落到實處。

3.重視應用新技術

網絡綜合治理的一系列問題在本質上是伴隨技術進步而來的，因而大數據、人工智能、云計算、物聯網、區塊鏈等新一代信息技術在網絡空間治理中有著廣泛的應用。目前，我們已能通過技術手段完成輿情監控處理、安全危機預警、危機治理決策、網絡平臺監管和協同整合等功能。例如，深度包檢測技術(DPI技術)能夠對網絡傳輸的內容進行分析、檢測和控制，也能夠實時識別和分析互聯網傳輸數據包的信息內容，并決定是否允許該數據包在網絡上通過，或者對該數據包采取特定的行動策略等。除了作為互聯網帶寬管理的重要技術，DPI技術目前被廣泛應用于國家信息安全監控、知識產權執法保護、ISPS服務定價、企業網絡安全等重要方面。又如，網絡輿情監測系統的工作原理是通過數據挖掘、網絡爬蟲等技術，從海量互聯網信息中挖掘出輿情信息動態。而利用互聯網信息采集技術和智能處理技術，通過對互聯網海量信息自動采集處理、敏感詞過濾、智能聚類分類、主題檢測、專題聚焦、統計分析，可以實現網絡輿情實時監測管理的需要。云計算技術也是網絡綜合治理過程中廣泛應用的技術，一些地方或部門開始通過搭建網絡治理云平臺來推動網絡綜合治理的云化，等等。

4.把控關鍵核心節點

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出，要建立健全網絡綜合治理體系，加強和創新互聯網內容建設，落實互聯網企業信息管理主體責任，全面提高網絡治理能力，營造清朗的網絡空間。在黨領導網絡綜合治理過程中，加強對關鍵核心節點的領導至關重要。如平臺企業是互聯網廣泛滲透之后出現的一個新型主體，一方面，平臺連接了大量的信息生產者或內容提供者，聚合了大量的信息內容；另一方面，平臺聚合了海量的用戶，能夠對信息內容進行快速分發。同時，平臺還可以提供信息內容生產者與用戶之間的互動機制、用戶之間的傳播機制、針對特定用戶的信息內容推薦機制、用戶糾紛解決機制等，這些機制進一步強化了平臺在互聯網空間的中心地位。顯而易見，在網絡綜合治理過程中，平臺處于關鍵核心節點。我們黨在領導網絡綜合治理過程中，非常重視平臺等關鍵核心節點的作用。基于平臺的作用與地位，各級黨委與平臺建立了跨區域、跨層級、跨部門的治理協作機制，從規范平臺運營，到利用平臺的技術、用戶、數據等，再到與平臺協作進行治理，都建立了一套開放共治共享的機制，從而建立了網絡綜合治理的“生態圈”。與平臺共同推動網絡綜合治理創新，是我們黨推動網絡綜合治理的重要經驗。

四、結論及需要進一步研究的問題

對互聯網這個“人類生活新空間”的綜合治理，離不開黨的領導。我們黨對網絡綜合治理領導的基本理念是以人民為中心和依法治理。在治理過程中，既要重視加強組織領導、依靠人民群眾，也要重視應用新技術、把控關鍵核心節點，推動建立網絡綜合治理生態圈，使中國共產黨對網絡綜合治理的領導力更好地得到體現。

從本文的研究來看，網絡綜合治理一方面要確保網絡空間的活力，另一方面要對網絡空間的內容、行為等進行規范，兩者之間需要尋找一個平衡點，以確保網絡空間中政府、平臺企業、社會組織、網絡非正式團體、網民等各個環節上的主體利益得到平衡，并促進互聯網健康發展，讓互聯網更好地造福國家和人民。當然，這在研究中國共產黨對網絡綜合治理的領導時仍需進一步深化。