森林采伐限額編制與執行的思考
——以德宏州為例

王德昌,寸永護,張志坤,楊 強,寸德志

(德宏州森林和草原資源監測監管總站,云南 德宏 678400)

1 引言

隨著社會經濟的發展，國家、社會各個層面都對生態文明建設提出嚴格要求，特別是黨的“十八大”以來，黨中央高度重視，大力推進生態文明建設，將生態文明建設提升到與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設同樣的戰略高度，使得中國特色社會主義事業總體布局從“四位一體”發展到“五位一體”。

2016年全面停止非天保工程區國有林場天然林商業性采伐，2017年實現全面停止全國天然林商業性采伐[1]。

2017年10月18日，習近平總書記在“十九大”中指出，堅持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策。

2020年7月1日施行《中華人民共和國森林法》，將“國家實行天然林全面保護制度，……國家對公益林實施嚴格保護”納入了法律條款。《云南省創建生態文明建設排頭兵促進條例》(2020年7月1日施行)同樣提出：提高森林覆蓋率及生態系統質量和穩定性。

森林采伐作為森林經營和森林利用的必然環節和重要手段，在保護和合理利用森林資源，特別是促進森林結構調整、改善林分質量、提高林地生產力、維護生態系統平衡、保護人類生存環境等方面具有十分重要的意義[2]。

德宏州近10年來森林資源持續增加，森林生態持續向好發展。截止2019年底，德宏州森林面積為778132.5 hm2，森林蓄積量為8352.87萬m3，森林覆蓋率為69.65%。按林分起源分天然林面積513509.2 hm2、占森林面積的69.25%，蓄積量6482.9萬m3、占森林總蓄積量的77.61%；人工林面積228030.3 hm2、占森林面積的30.75%，蓄積量1869.97萬m3、占森林總蓄積量的22.39%[3]。說明德宏州還是以天然林為主。為了科學編制好今后一段時期年森林采伐限額，更好地保護發展和科學高效開發利用森林資源，本文基于德宏州“十二五”“十三五”期間年森林采伐限額管理政策和限額執行情況進行對比分析，找準問題，科學謀劃下一步工作。

2 德宏州“十二五”“十三五”期間年森林采伐限額執行情況

2.1 云南省“十二五”“十三五”期間年森林采伐限額管理政策對比

2.1.1 “十二五”下達的采伐限遠大于“十三五”(以德宏州為例)

“十二五”期間：云南省人民政府下達德宏州233.39萬m3[4]。“十三五”期間：云南省人民政府下達德宏州124.4萬m3[5](表1)。

表1 “十二五”“十三五”期間年森林采伐限額 萬m3

2.1.2 各分項限額占用

“十二五”期間：人工林采伐可以占用天然林采伐限額，商品林撫育采伐和其他采伐可以占用主伐限額，其他各分項限額不足的可以互相占用[4]。

“十三五”期間：同一單位各分項限額不得串換使用[6]。

2.1.3 經依法批準占用征收林地林木采伐納入采伐限額管理

“十二五”期間:批準占用征收林地林木采伐納入采伐限額管理。

“十三五”期間:經依法批準占用征收林地林木采伐納入采伐限額管理[6]。

2.1.4 天然林采伐限制

“十二五”期間:只限制了天然林保護工程區的天然林商業性采伐。

“十三五”期間:全面停止天然林商業性采伐[6]。

2.1.5 木材生產計劃

“十二五”期間:實行木材生產計劃備案制，當年木材生產計劃逐級報省林業主管部門備案后執行[7]。

“十三五”期間:木材生產計劃和采伐限額并軌，實施采伐限額管理[8]。

2.1.6 采伐集體林的伐區作業設計規定

“十二五”期間：集體或個人所有林木采伐蓄積量達300 m3或皆伐面積達50畝以上的必須由有資質的單位編制采伐作業設計。采伐蓄積量300 m3以下的，推行簡易作業設計[7]。

“十三五”期間:集體林采伐推行伐區簡易作業設計，簡化采伐審批環節[5]。

2.2 德宏州“十二五”“十三五”期間年森林采伐限額執行情況對比

德宏州“十二五”“十三五”期間年森林采伐限額執行情況如表2、表3所示。

表2 2011～2019年森林采伐限額執行情況統計 萬m3

表3 2011～2019年采伐證發放情況按采伐類型分 萬m3

2.3 德宏州“十二五”“十三五”期間年森林采伐限額執行情況對比結果

2.3.1 “十二五”期間采伐量、限額執行率遠大于“十三五”

從表2中可以看出：前四年同期對比“十二五”執行限額497.35萬m3，遠大于“十三五”前四年的232.93萬m3。

主要原因有2個：一是“十二五”期間省下達限額為233.39萬m3，遠大于“十三五”的124.4萬m3；二是“十二五”期間分項限額可以相互占用管理政策比“十三五”靈活。

2.3.2 “十二五”期間商品材還是以天然林為主，“十三五”則以人工林為主

從表2中可看出：“十二五”期間商品材還是以天然林為主占77.2%，人工林占22.8%；“十三五”期間商品材人工林占98.7%，天然林占1.3%，主要是因為從2016年全國范圍內停止了天然林采伐。

2.3.3 主伐類型發證率最高，其次是其它采伐，第三是撫育采代，更新采伐最少

表3顯示：“十二五”期間主伐類型平均發證量30.22萬m3、發證率為67.86%；其它采伐平均發證量為28.43萬m3、發證率為20%；撫育采伐平均發證量為4.38萬m3、發證率為11.56%，更新采伐平均發證量為 0.53萬m3、發證率為 6.02%。“十三五”期間主伐類型平均發證量 25.16 萬m3、發證率為 58.54%；其它采伐平均發證量為2.32 萬m3、發證率為 21.13%；撫育采伐平均發證量為0.97 萬m3、發證率為1.44%，更新采伐平均發證量0。

從上可看出：主伐和其他采伐在“十二五”“十三五”乃至“十四五”都是主要采伐類型；撫育采伐則依賴于撫育項目，有項目需求就多，無項目則少；更新采伐需求量很小。

3 對“十四五”森林采伐編限編制和執行政策制定的建議

3.1 建立采伐面積和蓄積雙項控制的采伐限額管理制度

《森林法》《云南省創建生態文明建設排頭兵促進條例》均規定：要提高森林覆蓋率、森林蓄積量。所以，在森林采伐管過程中，建立采伐面積和蓄積雙項控制管理制度是必不可少的。只有在控制采伐蓄積限額的同時，合理確定皆伐面積的上限，才能保證本行政區域內的森林面積和森林蓄積量的雙增長。

3.2 “十四五”期間年森林采伐編制應適當加大人工商品林采伐限額

2016年全國范圍內全面停止了天然林商業性采伐。新《森林法》明確規定：“國家實行天然林全面保護制度，嚴格限制天然林采伐，加強天然林管護能力建設，保護和修復天然林資源，逐步提高天然林生態功能；……國家對公益林實施嚴格保護”。實際上可以加大采伐利用力度的只有人工商品林。所以，“十四五”期間年森林采伐編制應適當加大人工商品林采伐限額的同時，在采伐管理政策制定中應盡可能放松人工商品林的采伐控制條件。

3.3 適度放開各分項限額不得串用的規定

從表2可以看出：“十二五”前四年(2011～2014年)執行限額為497.35萬m3占這四年總限額933.56萬m3的53.27%。“十三五”前四年(2016～2019年)執行限額為 232.93萬m3占這四年總限額514.56m3的 45.27%。

同期對比，“十三五”前四年限額執行量和執行率都低于“十二五”的前四年。主要原因為：一是“十三五”期間有了“各分項限額不得串用的規定”，使很多災害木因下達到縣市常規限額中其他類型采伐限額不足而得不到及時采伐；二是“十三五”期間撫育項目較少，撫育限額發證率僅為1.44%，造成撫育限額的大量浪費。

3.4 適度調整加大“其他采伐”限額額度

“其他采伐”是指除主伐、更新、撫育、低改低效林改造外因其它特殊原因進行的林木采伐。一旦發生較大自然災害和喬木經濟林大面積更新采伐，其他采伐限額就顯得嚴重不足。所以，在“十四五”森林采伐限額編制省級平衡時適度調整加大“其他采伐”限額額度是非常必要的。

3.5 進一步明確國有林地中林木權屬屬于個人林木的主伐年齡和采伐限額類型

20世紀80年代初期，德宏州就大量種植杉木、西南樺、榿木等速生用材樹種；國家實施退耕還林政策后，更是掀起了杉木、西南樺、榿木等優質速生豐產林的種植高潮。其中借國有荒山造林的面積也有很多。在“十四五”森林采伐限額編制過程中，林木權屬的確定是按“林隨地走”的原則，國有林地中林木權屬屬于個人林木的采伐限額是編在國有的分項中，再者國有林用材林齡組劃分表中的主伐年齡遠大于非國有一般用材林、速生豐產林、短輪伐期用材林的主伐年齡。因這些相關政策和技術標準涉及千家萬戶林農的切身利益，所以，進一步明確國有林地中林木權屬屬于個人的林木的主伐年齡和采伐限額類型是必要的。

3.6 合理規定申請采伐證時需要提交采伐作業設計面積或蓄積量

新《森林法》第五十八條規定“申請采伐許可證，應當提交有關采伐的地點、林種、樹種、面積、蓄積、方式、更新措施和林木權屬等內容的材料。超過省級以上人民政府林業主管部門規定面積或者蓄積量的，還應當提交伐區調查設計材料。規定還應當提交伐區調查設計材料面積或者蓄積量，是省級以上人民政府林業主管部門權利和義務”。面積或者蓄積量規定是否合理涉及到廣大林農的利益，合理的規定既是為林農和基層減負，也規范了林木采伐的秩序，維護了森林資源安全。

3.7 適度加大森林撫育項目的實施力度，提高森林數量和質量

國家對公益林實施嚴格保護同時，還實行天然林全面保護制度，嚴格限制天然林采伐。德宏地處祖國的西南邊陲，屬欠發達地區。農民收入主要依靠當地的各種自然資源。截至2019年底，德宏州森林覆蓋率已達69.65%，并且現有森林面積中天然林占69.25%，已沒開展大面積營造林的空間。所以，適時加大森林撫育項目的實施力度，是促進林農經營森林的積極性、提升農村勞動力就業和促林農增收的有效途徑，也是促進森林結構調整、改善林分質量、提高林地生產力、維護生態系統平衡和可持續發展的必要措施。