關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)的實踐與思考

林永亮

摘要：重大事項是指在一定的歷史條件下，具有全局性、根本性、長遠性、重大性的問題，是人民群眾關(guān)心的熱點問題和與群眾生活、工作密切相關(guān)的重大問題。支持和保證人民通過人民代表大會行使自己的權(quán)力，是各級黨委政府的一項重要職責。

關(guān)鍵詞：重大事項;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大;民主法治;票決制

行使重大事項決定權(quán)是各級人大及其常委會的一項重要職權(quán)，通常每年年初召開的人民代表大會，主要是以審議“一府兩院”工作報告，選舉政府、人大、兩院相關(guān)負責人，并對區(qū)域范圍內(nèi)的重大事項作出決議決定等。依法、全面、有效、正確地行使決定權(quán)，對于保障促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，貫徹依法治國方略，完善地方人大職能起著至關(guān)重要的作用。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)的實踐與成效

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大從當?shù)貙嶋H出發(fā)，在實現(xiàn)重大事項決策科學(xué)化、民主化、制度化的進程中進行了積極的實踐與探索，取得了顯著成效，產(chǎn)生了積極影響。以涇河鎮(zhèn)為例，近年來，鎮(zhèn)黨委人大積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使重大事項決定權(quán)，從過去的“黨委決策”的舊機制轉(zhuǎn)變成“群眾提、代表定、政府辦、人大評”的新機制。特別自2018年我鎮(zhèn)人大實行民生實事票決制以來，鎮(zhèn)人代會共票決了36件重大民生實事，決策辦理過程也逐漸完善，取得了明顯效果。一是廣泛征集民生實事項目。民生實事票決制實現(xiàn)“為民作主”向“由民做主”轉(zhuǎn)變。人代會召開前，鎮(zhèn)人大、鎮(zhèn)政府發(fā)布民生實事項目征集公告，通過網(wǎng)絡(luò)宣傳、召開座談會、發(fā)放征求意見表等形式，對來年擬辦民生實事項目進行廣泛征集，統(tǒng)一由鎮(zhèn)黨政辦歸口整理。二是代表進行民生實事票決。對收集的意見、建議，鎮(zhèn)政府安排相關(guān)部門結(jié)合實際進行調(diào)研論證，確定備選項目。對備選項目，人大代表依托“人大代表之家（站）”或深入一線，征詢?nèi)罕妼γ裆鷮嵤马椖康目捶ā⒁庖姡讶嗣袢罕娬鎸嵉南敕ǚ从成蟻恚?jīng)黨政辦公會集體研究，最終確定納入票決制的民生實事項目，遞交與會人大代表現(xiàn)場投票表決。三是政府交辦民生實事任務(wù)。對人代會確定的民生實事項目，鎮(zhèn)政府要求辦理部門制定工作方案，落實辦理措施，納入部門考核，確保實事項目盡快推進、高質(zhì)量辦結(jié)。各牽頭部門高度重視，主動對接，掛圖作戰(zhàn)，倒排工期，有序推進項目建設(shè)進度。四是人大督辦民生實事進展。民生實事項目的“出爐”，只是完成了代表票決制工作的上半篇文章。民生項目票決之后如何實施，質(zhì)量如何，是否真正惠及百姓，才是這項工作的關(guān)鍵。鎮(zhèn)人大每年將民生實事辦理列入督查重點，成立項目督查組，每個組由1名人大主席團成員、1名縣人大代表、1名鎮(zhèn)人大代表組成，組織代表進行現(xiàn)場督導(dǎo)、定期進行通報。五是群眾評價民生實事成效。民生實事辦得好不好，代表最有發(fā)言權(quán)。年終，鎮(zhèn)人大召開新聞發(fā)布會，組織代表、新聞媒體對全年的民生實事項目進行視察，聽取相關(guān)負責同志關(guān)于各項民生實事項目建設(shè)情況的匯報，填寫滿意度評價表，并將評價結(jié)果納入對辦理部門的年終考核，與年終績效掛鉤。

幾年來，我鎮(zhèn)通過實行重大事項票決，推動一批重大民生實事工程的實施，先后建設(shè)了城北體育休閑公園、駙馬營公園、集鎮(zhèn)停車場、污水處理廠，升級改造了左灶路、涇蔡路、一支路、六支路，高標準完成了八淺大溝、黃浦北干、涇安河、涇張河節(jié)水改造工程，極大地提升了群眾的獲得感幸福感。一系列重大民生實事的有效實施，充分彰顯出人民代表大會制度的獨特優(yōu)勢，促進了地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，密切了黨委政府與群眾的聯(lián)系。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大決定權(quán)存在的主要問題

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在依法行使重大事項決定權(quán)上雖然有所進步，但仍顯得較為薄弱。

（一）重大事項的決策體系不夠科學(xué)

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，重大事項的決策必須經(jīng)各級人大及其常委會審議通過后才合法，才能付諸實施。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策體系中，黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，是地方重要事務(wù)的決策中心。政府是黨委決策的執(zhí)行機關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)，怕被誤解為是向黨委要權(quán)、同政府爭權(quán)，怕影響與黨委、政府的關(guān)系。

（二）行使決定權(quán)的程序還不夠規(guī)范

對重大事項的決定必須事前進行深入的調(diào)研，進行科學(xué)論證，準確把握黨委的意圖、客觀反映人民的意愿，才能確保決定的科學(xué)化、民主化。但目前，上級人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)還沒有出臺相關(guān)的規(guī)定和操作規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在行使重大事項決定權(quán)時無據(jù)可依，放不開手腳。

（三）跟蹤問效的監(jiān)督機制不夠健全

重大事項決定后，關(guān)鍵還是抓落實。但是，目前縣委編辦對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的編制還沒有到位，只設(shè)立一名人大主席，較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以增設(shè)一名人大干事，力量比較薄弱。閉會期間往往只有人大主席和專（兼）職人大干事從事人大工作，同時人大主席還承擔黨委或政府其他工作，因此無法保證對人代會作出的重大事項決議是否執(zhí)行到位進行有效的監(jiān)督。

（四）代表自身的素質(zhì)建設(shè)有待提升

人大對重大事項作出決定，不僅需要人大代表具有較強的政治敏感度，還需要較高的知識層次、廣泛的社會認知。但是鎮(zhèn)人大主席團成員、代表，大都是鎮(zhèn)村干部，從自身定位上講，他們認為自己只是“普通公民”，當選代表是黨委政府的關(guān)心，不可能也不愿意同政府“唱對臺戲”，即使監(jiān)督，也一般只是例行公事，走過場。另一方面，還有部分代表是農(nóng)民代表，他們知識水平普遍不高，閉會期間需外出謀生，不愿參與人大重大事項的決定，從而也在一定程度上妨礙了決定權(quán)的行使。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)的對策與措施

針對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)中存在的問題，筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要行使好重大事項決定權(quán)，應(yīng)重點做到四個“到位”：

（一）思想認識要到位

要進一步統(tǒng)一黨委、人大、政府班子成員的思想認識，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，深化思想認識。

首先，人大行使重大事項決定權(quán)是民主政治建設(shè)的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是處于國家權(quán)力機關(guān)的最基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使重大事項決定權(quán)，更能直接體現(xiàn)“人民當家作主”的憲法精神。因此，黨委、人大、政府班子成員，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)，更應(yīng)充分認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項決定權(quán)，是國家法律賦予的，不是個人行為，更不是人大“找茬”，這是保障地方經(jīng)濟社會各項事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的需要，也是推進地方政府依法行政的需要。

其次，人大行使重大事項決定權(quán)是當前形勢發(fā)展的需要。在推進鄉(xiāng)村振興進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能擴大，其工作需要規(guī)范事項也相應(yīng)增多，隨著民主法治建設(shè)步伐的加快，這種新形勢下必然要求進一步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決定權(quán)范圍，這樣才能使政府更能依法辦事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要牢固樹立憲法和法律意識，從改進黨的執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力高度出發(fā)，支持和保證人大依法行使重大事項決定權(quán)，善于通過人大行使重大事項決定權(quán)，把黨委對地方重大事務(wù)的主張轉(zhuǎn)化為群眾意志和全體人民的自覺行動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分尊重人大的法律地位，牢固樹立依法行政意識，正確處理好人大與政府的決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關(guān)系，對于依法應(yīng)當由人大決定的重大事項，都要積極主動提請人大決定。

最后，人大行使重大事項決定權(quán)是人大自身建設(shè)的需要。憲法和地方組織法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會重大事項決定范圍只作了原則性規(guī)定，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，進行深入的調(diào)查、研究，制定和完善相關(guān)制度，使制度既能充分體現(xiàn)人民的意志，反映最廣大人民群眾的利益，又能按制度進行規(guī)范化操作，確保決定的民主化、科學(xué)化，真正實現(xiàn)黨委的意圖、人民的意愿和依法辦事有機統(tǒng)一，從而提高基層人大工作水平。

（二）關(guān)鍵把握要到位

一要理順人大與黨委、政府的關(guān)系。要行使好重大事項決定權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一定要把好站位，確保堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，真正形成“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督”的權(quán)力運行機制。人大要自覺接受本級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，對討論決定的重大事項應(yīng)及時向黨委請示報告，積極爭取黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，善于把黨委的決策經(jīng)過法定程序變成人大的決議、決定，保證黨委的意圖和主張得到貫徹落實。同時人大應(yīng)尊重政府依法行使行政權(quán)，加強與政府的溝通與聯(lián)系，在重大事項決定上形成共識，相向而行。

二要依法界定重大事項的范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論、決定的重大事項主要指憲法、法律、法規(guī)有明確性規(guī)定和原則性規(guī)定的事項，是事關(guān)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展全局性、長遠性、根本性的事項，是人民群眾普遍關(guān)注、迫切要求解決的事項，是需要人民群眾和社會各個方面廣泛參與和共同遵守的事項，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大認為需要討論、決定的其他事項等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要根據(jù)法定性、全局性、人民性和可行性的原則，從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際出發(fā)，建立和完善界定重大事項范圍和確定重大事項的制度和機制，并編制應(yīng)由人大討論、決定的重大事項目錄，設(shè)置重大事項數(shù)據(jù)庫，明確權(quán)屬。

三要厘清重大事項決定的程序。要做到對重大事項的決議決定民主化和科學(xué)化，必須按照程序規(guī)范化操作。重大事項決定應(yīng)包含重大事項的提出、調(diào)查研究、專家論證、舉行聽證、會議表決、公布實施和跟蹤問效等程序，只有做到程序到位，才能為科學(xué)決策提供可靠依據(jù)，才能充分發(fā)揮人大的職能作用。

（三）制度建設(shè)要到位。

一要建立完善人大會議制度。建立和完善會議制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使重大事項決定權(quán)的重要環(huán)節(jié)。要完善主席團會議制度和人民代表大會制度，堅持重大事項必須先經(jīng)主席團會議討論，再提交人民代表大會作出決議、決定。

二是建立重大事項報告制度。凡是重大事項，政府必須報經(jīng)人大主席團審查、討論，并經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會作出決議、決定后再組織實施，以便人大行使監(jiān)督職權(quán)。

三要建立重大事項審查制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要依據(jù)憲法和有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本地實際，建立健全重大事項提出與審查、調(diào)研與論證、審議與表決、公布與實施以及貫徹落實的保障措施等工作程序和方式方法，防止臨時動議，提高決議質(zhì)量和決議決定落實效率。

（四）跟蹤監(jiān)督要到位。

一要發(fā)揮好人大主席團作用。決議決定實施過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團要帶頭參與督查，充分發(fā)揮監(jiān)督職能，采取專題視察調(diào)研、聽取審議專項報告、開展民主評議等方式，加強對決議決定落實情況的監(jiān)督檢查。

二要發(fā)揮好人大代表作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，與人民群眾距離最近、關(guān)系最密切、最能了解人民群眾的要求，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的作用，動員廣大代表跟進服務(wù)，跟蹤監(jiān)督，確保人大作出的決議能夠得到貫徹實施，確保人民群眾的意愿能夠真正落到實處。

三要發(fā)揮好聯(lián)合監(jiān)督作用。可以把人大監(jiān)督與紀委監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、新聞監(jiān)督及專業(yè)部門監(jiān)督有機結(jié)合起來，通過現(xiàn)場察看、開展質(zhì)詢、聽取匯報等方式，對重大事項進行有效的監(jiān)督，從而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督的整體合力。

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