經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)國有企業(yè)過度投資治理效應(yīng)研究

劉宇鑫

摘 要：近年來，隨著國有企業(yè)改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“對(duì)人不對(duì)事”的特殊審計(jì)方式發(fā)揮的作用越來越大，同時(shí)面臨的挑戰(zhàn)也越來越多。本文通過對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)抑制國有企業(yè)過度投資作用途徑的分析，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以通過緩解代理問題與減少政府干預(yù)兩個(gè)途徑抑制國有企業(yè)過度投資，并在此結(jié)論基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)治理效應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì);過度投資;治理效應(yīng)

引言：投資是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的基本動(dòng)力，在我國，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度決定了國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)地位，國有企業(yè)的投資效率決定著我國經(jīng)濟(jì)能否長期穩(wěn)定發(fā)展。但事實(shí)上，我國國有企業(yè)存在著嚴(yán)重的非效率投資行為，尤其表現(xiàn)為過度投資。過度投資會(huì)降低企業(yè)資源配置效率，且濫用自由現(xiàn)金流會(huì)導(dǎo)致企業(yè)陷入財(cái)務(wù)危機(jī)，甚至帶來破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)國有企業(yè)而言，過度投資還會(huì)造成國有資產(chǎn)流失。郭磊（2012）通過對(duì)A股市場(chǎng)的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)我國國有企業(yè)存在依賴于自由現(xiàn)金流的過度投資行為，孫曉華（2016）通過對(duì)我國31個(gè)省份國有工業(yè)企業(yè)過度投資情況測(cè)算，同樣證實(shí)國有工業(yè)企業(yè)過度投資現(xiàn)象普遍存在。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)當(dāng)然與國有企業(yè)自身相關(guān)，但政府在其中也有不可推卸的責(zé)任。這是因?yàn)閲衅髽I(yè)自產(chǎn)生以來就肩負(fù)著特殊使命，除實(shí)現(xiàn)自身效益增長外，還需分擔(dān)政府的多元化使命。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為極具中國特色的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度，其前身為離任審計(jì)，與其他類型審計(jì)不同之處在于，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)“人”作出評(píng)價(jià)而非對(duì)“事”。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)基于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任對(duì)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部以及國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行評(píng)價(jià)，能夠有效促進(jìn)政府和國有企業(yè)治理效率的提高。本文擬通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)國有企業(yè)過度投資的治理效應(yīng)的分析，找出其治理渠道以及影響機(jī)制并提出相關(guān)建議，為完善國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體系提供依據(jù)。

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)概念與研究

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是審計(jì)制度的中國創(chuàng)新，其目的在于維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)、提高治理效率以及推進(jìn)依法執(zhí)政。經(jīng)過多年的實(shí)踐，我國已形成了多級(jí)別多方位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體系，審計(jì)對(duì)象包括各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人以及事業(yè)單位負(fù)責(zé)人等，審計(jì)內(nèi)容涵蓋領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間所承擔(dān)的各項(xiàng)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在理論研究方面，我國學(xué)者也在對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體系進(jìn)行不斷補(bǔ)充和完善，現(xiàn)有研究主要集中在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的定位、作用、風(fēng)險(xiǎn)與控制、科學(xué)評(píng)價(jià)體系的建立等方面。

蔡春和陳曉媛（2007）提出，與現(xiàn)有審計(jì)類型相比，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有獨(dú)立性，是基于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的一種新的審計(jì)形式或類型，其作用在于完善審計(jì)體系、促進(jìn)政治民主以及改善政府與公司的治理;李江濤等（2011）對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)運(yùn)行效果進(jìn)行實(shí)證分析后發(fā)現(xiàn)，加大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的執(zhí)行力度和業(yè)務(wù)量可以有效防止和懲治干部貪腐，提高政府治理效率;程軍和劉玉玉（2018）、李應(yīng)照和孫秀麗（2017）通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以促進(jìn)國有企業(yè)創(chuàng)新和績效改善;秦小麗等（2005）和蘇少卿（2011）對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的成因進(jìn)行論述，指出審計(jì)環(huán)境的復(fù)雜性、審計(jì)對(duì)象的特殊性是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因，并提出通過規(guī)范審計(jì)流程和建立科學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)可以降低該風(fēng)險(xiǎn);朱丹（2019）和劉瑞華等（2019）發(fā)現(xiàn)，對(duì)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在諸多問題，主要表現(xiàn)為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)劃分不明確、審計(jì)人員專業(yè)水平不足、評(píng)價(jià)體系不夠科學(xué)以及審計(jì)結(jié)果缺乏時(shí)效性;韋小泉等（2015）在我國審計(jì)理論體系的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)建立了針對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部且包含多個(gè)維度的經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

二、企業(yè)過度投資概念與研究

在完美的資本市場(chǎng)中，管理者的投資決策均取決于項(xiàng)目的凈現(xiàn)值，與其他因素?zé)o關(guān)，然而現(xiàn)實(shí)中，由于信息不對(duì)稱以及代理沖突的存在，導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)非效率投資行為，具體表現(xiàn)為投資不足和過度投資。就過度投資產(chǎn)生的原因而言，目前最廣泛被認(rèn)可的理論是詹森和麥克林于上世紀(jì)80年代提出的委托代理理論，該理論認(rèn)為，管理者與作為公司所有者的股東之間存在不同的利益訴求，管理者會(huì)通過對(duì)公司資源的控制為自身謀取更大的利益，從而接受凈現(xiàn)值為負(fù)的投資項(xiàng)目，同時(shí)，管理者出于對(duì)“構(gòu)建帝國”的追求，不斷擴(kuò)大投資規(guī)模，造成過度投資。該理論產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)國家，并得到專家學(xué)者的廣泛認(rèn)可，成為研究公司治理領(lǐng)域的基礎(chǔ)理論，其對(duì)西方企業(yè)的過度投資行為具有較強(qiáng)的解釋力，但對(duì)于中國企業(yè)尤其是國有企業(yè)，代理沖突僅是造成過度投資的一方面原因。

近年來，我國學(xué)者對(duì)國有企業(yè)過度投資行為作了大量研究，從國有企業(yè)過度投資的原因來看，主要分為“代理沖突論”與“政府干預(yù)論”。辛清泉（2007）、董紅曄和李小榮（2014）、竇歡等（2014）從代理角度著手研究，發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)過度投資是控制權(quán)與管理權(quán)的分離以及對(duì)管理者的監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制不完善所致。而更多的學(xué)者則從政府干預(yù)角度分析國有企業(yè)過度投資，向陽（2012）認(rèn)為政府會(huì)出于公共治理目標(biāo)及官員自身利益兩個(gè)動(dòng)機(jī)對(duì)企業(yè)進(jìn)行干預(yù);譚勁松等（2012）也指出地方政府有動(dòng)機(jī)且有能力干預(yù)企業(yè)經(jīng)營管理;章衛(wèi)東（2014）研究發(fā)現(xiàn)地方GDP增長和財(cái)政赤字規(guī)模對(duì)當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)過度投資存在顯著影響;王立國（2012）對(duì)我國26個(gè)行業(yè)上市公司實(shí)證分析后發(fā)現(xiàn)，政府不當(dāng)干預(yù)會(huì)引起企業(yè)出現(xiàn)過度投資現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。在對(duì)國有企業(yè)過度投資行為的抑制機(jī)制方面，學(xué)者們也從不同角度進(jìn)行了分析研究，馬如靜等（2007）發(fā)現(xiàn)發(fā)放現(xiàn)金股利可以減少國有企業(yè)管理層的投資機(jī)會(huì)，從而達(dá)到緩解過度投資的目的;謝海洋（2018）研究發(fā)現(xiàn)非國有股東的存在，能夠有效抑制國有企業(yè)過度投資，并且該抑制作用與其持股比例呈正相關(guān)。趙卿（2013）從宏觀角度進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)較高的地方法治和金融發(fā)展水平有利于緩減政府對(duì)國有企業(yè)的干預(yù);郭宏等（2020）指出良好的政治治理可以降低國有企業(yè)過度投資的可能性。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)國有企業(yè)過度投資治理效應(yīng)分析

1.代理沖突角度

現(xiàn)代企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離提高了整個(gè)社會(huì)資本運(yùn)行效率，但由此也產(chǎn)生了公司治理方面一系列的問題，最為突出的就是公司股東與管理層之間的第一類代理沖突。我國法律規(guī)定，國有資產(chǎn)屬國家所有即全民所有，政府代表人民行使權(quán)力，將國有資產(chǎn)委托于國有企業(yè)管理者經(jīng)營管理，復(fù)雜的代理關(guān)系造成了國有企業(yè)所有者缺位以及嚴(yán)重的代理問題。首先，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的高度分離以及對(duì)管理者激勵(lì)、監(jiān)督機(jī)制不完善，使得國有企業(yè)管理者有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)與能力通過對(duì)企業(yè)的控制權(quán)為自身謀利益，進(jìn)行過度投資可以達(dá)到其尋租目的;其次，國有企業(yè)管理者同時(shí)作為政治人和經(jīng)濟(jì)人，擴(kuò)大投資規(guī)模為其帶來的政治聲譽(yù)影響也是其在作出投資決策時(shí)考慮的重要因素，而非僅考慮投資產(chǎn)生的收益;最后，我國國有企業(yè)擁有大量未分配利潤，并且具有預(yù)算軟約束和較小的融資約束等先天優(yōu)勢(shì)，這使其控制著大量現(xiàn)金流，且濫用現(xiàn)金流產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與非國有企業(yè)相比也較小，這無疑會(huì)進(jìn)一步加劇管理層依賴于自由現(xiàn)金流的過度投資。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為獨(dú)立的國家審計(jì)類型，是國有企業(yè)外部治理體系的重要部分，已有研究表明，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)國有企業(yè)治理效率的提高具有促進(jìn)作用。就經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)國有企業(yè)過度投資的約束機(jī)制而言，一方面，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)委托代理契約的履行情況作出評(píng)價(jià)，并基于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任對(duì)國有企業(yè)管理者進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)濫用權(quán)力的管理者，審計(jì)人員有權(quán)交予相關(guān)部門作進(jìn)一步處理，管理者出于政治生涯的考慮，往往會(huì)減少其通過過度投資謀取自身利益的行為;另一方面，隨著評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的逐步完善，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)國有企業(yè)管理者的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也更加科學(xué)全面，將管理者決策行為的長期效應(yīng)作為一項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以有效降低管理者追求短期規(guī)模影響而作出過度投資決策的動(dòng)機(jī)。基于以上分析，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過降低代理成本，可以抑制國有企業(yè)的過度投資行為。

2，政府干預(yù)角度

自上世紀(jì)七十年代以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革，我國財(cái)政體制也經(jīng)歷了一系列改革，各地方政府逐漸成為獨(dú)立的財(cái)政主體，在擁有財(cái)政收入支配權(quán)的同時(shí)，也承擔(dān)著地方的經(jīng)濟(jì)與政治責(zé)任。同時(shí)改變的還有對(duì)官員選拔和晉升的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，由原來的純政治指標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)化為以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的評(píng)價(jià)體系，尤其在近些年，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)越來越受政府官員重視，而其中又以GDP與財(cái)政收入最為重要，此外就業(yè)率、稅收、基礎(chǔ)建設(shè)以及對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的投資等也是政府官員考核的重要指標(biāo)。擴(kuò)大企業(yè)投資規(guī)模可以直接有效地改善此類指標(biāo)的表現(xiàn)，這無疑給了政府干預(yù)企業(yè)投資決策的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，由于國有企業(yè)的特殊性，政府擁有干預(yù)其經(jīng)營決策的能力。一方面，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任命以及考核主體是政府，且考核指標(biāo)具有短期傾向，政治屬性的存在使得國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者在決策時(shí)受到政府的影響;另一方面，我國政府掌握著企業(yè)發(fā)展的部分重要資源以及相關(guān)優(yōu)惠政策，地方國有企業(yè)會(huì)通過與政府合謀以獲取市場(chǎng)競爭優(yōu)勢(shì)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)對(duì)象同時(shí)包括政府官員和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，其基于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督可以有效防止和懲治干部貪腐。對(duì)于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)除對(duì)其履責(zé)情況做出評(píng)價(jià)外，還可以通過對(duì)重大決策以及造成結(jié)果的審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止由于政府不當(dāng)干預(yù)以及領(lǐng)導(dǎo)人出于短期績效考慮而造成的過度投資行為。對(duì)于政府官員，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的監(jiān)督作用可以有效制約其權(quán)力濫用行為。此外，審計(jì)信息的傳遞可以強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)，促進(jìn)民眾對(duì)政府治理的參與，這對(duì)政府官員運(yùn)用權(quán)力不當(dāng)干預(yù)國有企業(yè)的行為具有明顯的抑制作用。基于以上分析，本文認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過減少政府干預(yù)，可以抑制國有企業(yè)過度投資行為。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)治理效應(yīng)的對(duì)策建議

1.優(yōu)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

結(jié)合國有企業(yè)和其管理者的實(shí)際情況選取科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以可操作性與可比性為基礎(chǔ)制定定量與定性指標(biāo)。國有企業(yè)作為企業(yè)，其目的就是盈利，在滿足持續(xù)發(fā)展的前提下，企業(yè)應(yīng)對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益與所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任作出相應(yīng)的預(yù)測(cè)，所以對(duì)于企業(yè)績效、經(jīng)營能力、社會(huì)責(zé)任履行情況以及違規(guī)違紀(jì)方面的考核，應(yīng)以定量指標(biāo)為基礎(chǔ)。定性指標(biāo)既是對(duì)定量指標(biāo)的補(bǔ)充，又是對(duì)不可量化項(xiàng)目的考核依據(jù)，對(duì)于定性指標(biāo)的制定，應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)、行業(yè)慣例以及企業(yè)內(nèi)部制度等為基礎(chǔ)，同時(shí)結(jié)合廉潔、公正等社會(huì)約束，對(duì)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人作出全面合理的評(píng)價(jià)。此外，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府部門與國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的聯(lián)動(dòng)性，建立政企干預(yù)的綜合性指標(biāo)體系，對(duì)于政府黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)中，除將其日常管理、重大決策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及目標(biāo)完成情況作為考核對(duì)象外，還應(yīng)對(duì)其是否過度介入企業(yè)運(yùn)營作出準(zhǔn)確判斷，以減少政府過度干預(yù)造成的國有企業(yè)過度投資。

2.提高內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)部門獨(dú)立性

為更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用，國有企業(yè)應(yīng)在其內(nèi)部設(shè)立專門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)部門，并保持該部門的獨(dú)立性。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)部門的獨(dú)立性，首先建立在企業(yè)管理層支持的基礎(chǔ)上，只有管理者的支持，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)才能減少工作中的阻力，進(jìn)而發(fā)揮其監(jiān)督作用。其次，國有企業(yè)應(yīng)在機(jī)構(gòu)以及制度設(shè)計(jì)上保持經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)部門的獨(dú)立性，賦予其必要的權(quán)限，并直接對(duì)企業(yè)管理層負(fù)責(zé)。最后，應(yīng)保持經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)部門人員與經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性，減少來自其他部門與管理者的干擾，使其不被其他方所控制，尤其是被審計(jì)對(duì)象。

3.加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，注重經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)創(chuàng)新

國有企業(yè)內(nèi)部應(yīng)注重審計(jì)人員綜合素質(zhì)的提升，首先應(yīng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部以及企業(yè)間的審計(jì)同業(yè)交流，使其及時(shí)了解審計(jì)環(huán)境的變化與審計(jì)方法的革新。其次，國有企業(yè)應(yīng)從招聘環(huán)節(jié)開始，注重審計(jì)人員的專業(yè)能力與學(xué)習(xí)能力，并形成長期學(xué)習(xí)長期成長的培養(yǎng)體系。對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)部門，應(yīng)注重審計(jì)方法和審計(jì)工具的創(chuàng)新，以科技助力審計(jì)，積極尋求互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算以及大數(shù)據(jù)等技術(shù)在審計(jì)領(lǐng)域的應(yīng)用。此外，應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果聯(lián)動(dòng)協(xié)同運(yùn)用的建設(shè)，將審計(jì)結(jié)果運(yùn)用于相關(guān)部門單位的人事任命與機(jī)制預(yù)警中，相應(yīng)地在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)部門的配合與積極響應(yīng)，進(jìn)一步促進(jìn)審計(jì)效率的提高與審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。

五、結(jié)論

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以其“對(duì)人不對(duì)事”的獨(dú)特審計(jì)方式，通過緩減國有企業(yè)代理問題以及減少政府干預(yù)抑制國有企業(yè)過度投資行為，進(jìn)而提高投資效率，優(yōu)化資源配置。無論政府部門還是企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，都能有效改善國有企業(yè)治理效率，但其在實(shí)際執(zhí)行中仍面臨各種問題，針對(duì)此，政府與國有企業(yè)均應(yīng)注重審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)與審計(jì)方法的創(chuàng)新，建立科學(xué)合理的審計(jì)評(píng)價(jià)綜合指標(biāo)體系，同時(shí)保持審計(jì)部門人員與經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能更好地滿足國有企業(yè)治理以及我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

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