教育公平視域下政府對民辦義務教育的管理研究

林展鵬 王相午

摘要：公平性作為義務教育的核心，一直備受社會各界的重視。在教育資源分配相對不均的背景下，義務教育階段市場機制的引入，使擇校愈演愈烈乃至亂象頻發，引發了政府對于民辦義務教育的干預?，F階段，在市場廣泛影響教育的宏觀背景下，教育公平與民辦義務教育發展之間產生了一定的矛盾。對此，政府在思想認識與實踐行動上應秉持公平原則進行差異化管理與服務，通過適度尊重民辦義務教育自主性、完善法律法規、引導扶持學校轉型發展等舉措，助力民辦義務教育良性發展。

關鍵詞：教育公平;民辦義務教育;政府干預

中圖分類號：G520文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）23-0104-03

近年來，由于義務教育資源分配不均衡疊加市場機制引入，擇校熱愈演愈烈。擇校誠然在某種程度上滿足了社會對于高質量教育資源的需求，但也動搖了教育公平的根基。對此，各地政府通過實施“公民同招”（公辦學校和民辦學校同時招生）政策，選擇收緊民辦初中的招生自主權，使其與公辦初中同步招生。“公民同招”本意是為了促進義務教育公平，但卻飽受爭議。因此，如何在確保教育公平的前提下，把握好教育公平與市場參與間的平衡，便成為社會各界所要思考、解決的問題。本文以2020年小升初階段“公民同招”政策為案例，以教育公平為邏輯起點，在教育與市場廣泛交織影響的圖景下，分析現階段教育公平與民辦義務教育發展的復雜關系，以期探索一條符合教育公平原則的民辦義務教育治理之路，供職能部門參考。

一、教育過程不公與市場機制的介入：擇校熱的緣由

（一）教育公平的當代內涵——貫徹差異原則下的過程公平

教育公平就本質而言，包含平等與合理性兩重屬性，其觀念基礎是平等[1]。即教育公平可分為平等和合理兩個層次，其作為平等基礎上的合理而存在。平等即為一種資源分配等同的狀態，而教育公平中的合理性即為資源的分配有利于個體、社會實現高質量發展。由于教育公平作為一個擁有復雜結構的價值體系，學界對于其內涵、原則也是觀點不一。就其內涵而言，人們一般把教育平等分為起點公平、過程公平和結果公平三個層次，三者在受教育機會、享受的教育資源、教育發展結果等三個層次上逐步遞進。當前，在各級黨委政府、學校等的持續努力下，起點公平已然基本實現。結果公平作為教育公平的最終目標與理想，受到社會、政治、經濟環境等諸多因素的影響，在現階段尚未完全實現，故過程公平應當是現階段教育公平可行切實的目標。

從原則范疇上看，教育公平應堅持平等、補償、差異等三個原則[2]。平等原則即在資源分配上保證個體獲取同等的權利，是教育公平的基礎;差異原則是指根據受教育者的需求有針對性地分配資源;補償原則主要對社會經濟地位處于不利的受教育者在資源配置上予以補償。平等是基礎，而補償、差異原則是對應平等之上的合理層面，三者構成一個有機整體，指引著教育公平的實現。在義務教育實踐中，平等、補償原則得到較好的貫徹，而差異原則尚未得到應有的重視。從具體政策來看，不難發現諸多體現出平等性與補償性的教育政策，如“搖號入學”“兩免一補”（即國家向農村義務教育階段的貧困家庭學生免費提供教科書、免除雜費，并給寄宿生補助一定生活費）等相關政策，而體現差異性原則的政策則較少。事實上，由于一定時空內教育投入相對有限性等原因，政府在義務教育中貫徹差異性原則的意愿與能力尚需提高。

綜合來看，在當今教育宏觀現實下，差異原則下的過程公平應該是政府與社會各界所要努力的方向，但審視當前義務教育現狀，便不難發現其實現還任重道遠。

（二）資源分配不均疊加“就近入學”政策加劇過程不公

目前，公辦學校小學升初中所普遍實行的是“就近入學”政策，它將戶籍與學生的入學資格加以綁定，學區影響著學生所享受教育資源，而不同學區間的教育資源往往參差不齊，過程公平水平有待提高。以教育公平內涵角度審視，“就近入學”政策以學區制為核心，看似杜絕了以錢選校、以權選校等造成的不公，但從實質公平的視角來看，現階段就近入學政策尚缺乏充足的優質教育資源做支撐，導致其更多實現的是形式上的平等，而非實質上的公平。從教育公平的原則而言，“就近入學”政策固然通過對擇校行為的嚴格管控以保障平等的受教育權的實現，但也從另一個側面限制了公民的教育選擇權[3]。公辦學校在施行“就近入學”政策的基礎上，往往提供的是統一化而非個性化的教育，在實踐中對于差異原則有所忽略。因此在政策實踐中以“就近入學”為主要路徑尚難以完全實現教育公平。于是，在公辦教育尚難以完全滿足社會需求的現實下，社會對優質教育資源的需求與市場力量相互作用，不少辦學水平突出的民辦義務教育學校（以下簡稱民校）應運而生。

（三）義務教育階段的市場參與——教育公平的雙刃劍

經過四十余年的努力，我國民辦教育得到長足的發展，為教育的均衡發展有效增強了動能，激發了教育事業的活力。與此同時，市場機制的引入，不可避免地引發了對教育公平的影響，這一點在義務教育階段表現尤為明顯。

民校對優質生源的爭奪，加劇區際、校際間的差距，削弱了教育公平。與此同時，民校由于具有不同于公校的優勢，對教育公平與效率皆有獨特的積極作用。首先，民校在激烈競爭中錘煉的辦學能力，加之其靈活的制度優勢，對于教育效率的提高具有顯著作用。其次，民校對義務教育發展具有資源性與體制性兩類貢獻[4]，其對于教育公平的提升是有突出價值的。資源性貢獻即民辦教育通過社會資源進行辦學，彌補政府教育投入不足的窘況，有助于公辦義務教育均衡發展，貫徹平等、補償原則。體制性貢獻，即指民辦教育在公辦教育之外開辟了一條新的道路，為受教育者提供了接受教育的新選擇。其通過提供更具個性化的教育滿足社會的需求，有利于差異原則的貫徹。

但由于投資辦學的歷史慣性，我國民辦教育對與投資相關的各種自主性有很大訴求，自主招生的訴求便是其中之一[5]，導致屢屢出現動搖教育公平的亂象。近十多年，部分民校為招攬優質生源，以各種“密考”“夏令營”等形式違規挑選優質生源、擾亂義務教育招生秩序。面對這種情況，以廣州市政府為例，其在2020年出臺《廣州市教育局關于進一步做好義務教育招生入學工作的通知》，要求對報名人數超過招生計劃民校的招生均通過電腦派位方式隨機錄取[6]。對于此項政策，有人認為此舉將有助于義務教育公平的進一步落實，另一部人則認為，此舉更多是揚湯止沸式的干預，甚至可能會加劇其他形式的教育不公。

二、平等有余、公平不足：政府干預的政策風險

面對愈演愈烈的擇校熱，政府選擇以“平等優先，兼顧公平”的策略加以干預，該策略主要有兩層內涵：其一，在教育資源配置方面，政府力求實現平等，對于公平的考慮則位于第二序位，欠缺對差異原則的貫徹。其二，在對待公辦與民辦教育上，政府往往力求平等對待公校與民校，欠缺對公平性的價值考量，差異化舉措不足。由于公辦與民辦教育間普遍存在異質性，使用相同的管理手段對其進行管理，在形式上只能實現平等而不是公平管理;在政策效果層面實現的只能是教育平等而不是教育公平。

從長遠來看，伴隨教育資源分配公平進程的持續推進，“公民同招”政策將會逐步體現其促進教育公平的價值。但從中短期來看，義務教育資源分配不均仍是不爭的事實，而社會對于優質教育資源公平分配的需求如果不能通過合法合規途徑得到滿足，人們無疑會尋求通過其他非正規渠道去實現需求，這可能衍生或加劇教育不公亂象，繼而產生一定的政策風險。

（一）“公民同招”可能導致民辦義務教育的中短期動蕩

回到“公民同招”政策中，地方政府的管理顯然更多的是以平等而不是公平地對待民辦義務教育。從長期來看，固然“公民同招”政策通過收緊民辦初中的招生自主權，將會迫使民校完成洗牌，實現從“選好學生”到“辦好教育”的嬗變。但“公民同招”政策規定民校在超出招生規模后搖號抽取生源、限制學?？鐓^域招生等規定，削弱民辦初中招生自主權，勢必將打破民辦初中的招生現狀。客觀上，由于民辦教育與公辦教育在經費來源、經營方式等多方面具有差異，若僅僅以平等而非公平管理，恐怕會使部分民辦初中無所適從，面臨生存危機。

以廣州市“公民同招”政策為例，其不但禁止民校以考試等形式挑選學生，且對民?？鐓^域招生加以限制，前者毫無疑問有力地維護了義務教育的普惠性，但后者的做法卻有待商榷。對民辦學校跨區域招生的限制理應堅持規范性與尊重自主性并重的原則。如以廣州市某些國際化初中為代表的部分特色學校，由于其招生生源的有限性，對其跨區域招生進行限制可能致使其難以獲得足夠的生源以支撐發展，造成辦學難以為繼的風險。從宏觀視角來看，現階段單靠公辦教育的力量，尚難以滿足社會對于高質量、個性化義務教育的需求，而民辦義務教育若因政策變動而產生大規模的退潮衰落，一定程度上將造成教育公平水平的倒退風險。

（二）“公民同招”政策可能會加劇其他形式的教育不公

擇校熱之所以能愈演愈烈，本質是義務教育階段教育資源均衡分配水平尚差強人意。這種情況下，在小升初階段實行“公民同招”政策，將會使一部分原本可以通過教育投入進入優質民校享受優質教育資源的學生，要么將受到戶籍的限制就近入學;要么參加搖號，承受無法選到優質民校乃至被分配到其他辦學水平更為落后的公立學校的風險。誠然擇校熱在現實中加劇了教育不公，但事實上，造成教育不公的不是擇校，而是擇校在受社會、經濟因素作用下而產生異化形式，如“以錢擇校”“以權擇?！?。哪怕是遭到異化的擇校，在某種程度上也為部分學生提供了通過自身努力獲得接受優質教育的機會。而在現實中，區域、校際間教育資源仍存在明顯差距。在這種情況下，實施“公民同招”政策，社會從對優質民校的推崇將可能轉移到對優質學區房、私人家教等的追求，這也會削弱教育公平。

三、平等基礎上的合理：政府應有干預策略

社會力量的參與對義務教育發展不可或缺。因此，對于民辦義務教育的管理，在思想認識上，公辦學校、民校兩者必須被等量齊觀;在具體實踐中，應施加公平舉措進行管理。只有以多維度進行有效的規范與服務，才能有效把握教育公平與教育市場參與之間的平衡，發揮民校在提升義務教育公平上的作用。

（一）在規范基礎上適度尊重民辦義務教育的自主性

在政策實踐當中，對民辦義務教育的管理既要避免過往的放任自流，也需避免走向過度干預與管理。宏觀上，政府要自覺調整自身角色類型，完成從干預到服務的管理轉向，通過宏觀調控措施助力民辦義務教育。具體而言，在有效調控的前提下，結合區域和學校實際情況，制定兼具科學性、公平性、差異性的實施細則，實現一校一策精細管理。另外，由于公辦與民辦教育的固有差異，除了行政干預，也應借鑒其他領域中運用中介組織進行行業自主管理的有益經驗。利用好中介組織在管理中具有信息充分、非營利性的價值觀等特性[7]，彌補政府管理存在的“剛性有余，柔性不足”的弊病。

（二）完善并落實民辦義務教育的相關管理法律法規

我國民辦義務教育具有以投資辦學為主、所有權形式多樣等不同于國外民辦教育的特點，因此需要從社會現實出發完善民辦義務教育的相關法律法規。首先，應該繼續細化明確民辦義務教育法律地位的法律條文，賦予兩者以公平而非僅僅是平等的政策待遇。其次，對其有可能違背教育公平的潛在行為進行立法制約。最后，在法理上，對純民辦、公辦民助、國有民辦等各形式的民辦教育進行準確界定與劃分，并根據《民辦教育促進法實施條例》相關精神，清理整頓義務教育階段中不當享受公辦民辦雙重優惠政策的“偽民辦”學校，還民校以公平的發展環境。

（三）引導、扶持民辦義務教育學校轉型發展

“公民同招”等政策收回了民校在招生上的部分自主權，過往一部分民校通過“掐尖”來獲得競爭優勢的發展模式無以為繼。在此背景下，各地政府特別是教育行政部門需要進一步引導、扶持民校規范、健康發展。首先是在教育內涵與特色建設上，引導其明確自身辦學定位，制定差異化的辦學戰略;通過政策引導、經濟幫扶等手段鼓勵民校開展具有自身特色的校本項目、課程等建設，促使民校辦出特色，滿足社會對于個性化教育的需要。

其次是在學校和教師發展上，落實民校在教師科研立項、評獎評優評級等方面與公校享有公平機會和待遇的要求。此外，由于公校、民校之間存在異質性，因此可以加強公辦與民辦學校在辦學戰略、師資培養、課程構建等領域開啟更為深入的合作，以實現兩者協同發展。但必須注意的是，保證民校辦學獨立性是發揮其獨特價值的前置性條件，因此在引導與扶持中必須切實避免盲目將民辦學校公辦化的傾向。

最后，在經費支持上，義務教育作為現代國家義務，無論是公辦還是民辦學校，國家都負有不可推卸的保障責任。因此除了已有的義務教育生均公用經費補助、稅收優惠外，政府應該應給予其更豐富的體系化財政資金支持。

參考文獻：

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[2] 褚宏啟，楊海燕.教育公平的原則及其政策含義[J].教育研究，2008（1）.

[3] 王亞明.“就近入學”和“自主擇校”的平衡進路[J].嶺南學刊，2017（5）.

[4] 吳華，姬華蕾.論民辦教育對國家教育發展的獨特貢獻[J].華東師范大學學報（教育科學版），2020（10）.

[5] 鄔大光.我國民辦教育的特殊性與基本特征[J].教育研究，2007（1）.

[6] 廣州市教育局.《廣州市教育局關于進一步做好義務教育招生入學工作的通知》政策解讀[EB/OL].（2020-04-30）.廣州市人民政府.

http：//www.gz.gov.cn/zwgk/gzsrmzfgb/2020n/dseqzd837q/zcjd/content/mpost_5812002.html.

[7] 楊紅霞.民辦中小學政府干預問題研究[D].武漢：華中師范大學，2009.

作者簡介：林展鵬（1998—），男，漢族，廣東廣州人，單位為華南師范大學教師教育學部，研究方向為教育政策、教師教育。

王相午（1997—），男，漢族，河南漯河人，單位為華南師范大學教師教育學部，研究方向為教育政策、教師教育。

（責任編輯：馮小衛）