北美地區濕地邊界劃定及規劃管控研究

周天慶 游添茸 吳桐嘉

濕地是自然生態系統中連接陸地生態系統和水域生態系統的重要紐帶，與森林、海洋并列為地球三大生態系統，被譽為“地球之腎”。為保護全球濕地資源，1971年，18個國家共同簽署了《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（以下簡稱《濕地公約》），致力于通過國際合作，保護濕地在涵養水源、凈化水質、蓄洪抗旱、調節氣候和維持生物多樣性等方面的重要作用。截至2016年，《濕地公約》的締約國已達到169個。濕地作為重要的生態要素對其進行保護，不僅要明確濕地斑塊的地類邊界，還應從保護、管理濕地生態系統完整性的角度明確濕地生態系統的保護邊界，在此基礎上提升保護利用水平，并進行合理的規劃管控。相較于《濕地公約》中對濕地的認定方式，加拿大和美國結合自身的濕地資源和國情政策，在濕地邊界的劃定上各有特點。

北美地區濕地界定及邊界劃定

經驗做法

加拿大濕地總面積超過129萬平方千米，約占全國陸地面積的13%，其濕地保有量位居世界前列。因此，加拿大在進行濕地邊界認定時，除了濕地斑塊外，還包括沼澤、農田和海岸緩沖帶等要素，并以濕地公園的形式進行濕地識別，其更加注重濕地生態系統的完整性，使其更好地發揮生態價值。美國的濕地邊界認定與加拿大的側重點有所差異，更加關注濕地斑塊邊界的準確性，采取定量的方式，通過水文、植被和土壤等三要素進行濕地邊界劃定，從而更加精準地開展退耕還濕及其他濕地修復工作。

基于現狀濕地資源特征的濕地界定。鑒于加拿大濕地資源豐富、地廣人稀的特殊性，其在進行濕地邊界認定時，劃定范圍相對較寬。不同省基于濕地生態系統完整性的考慮，以濕地公園的形式進行濕地識別，并劃定濕地邊界。該范圍除《濕地公約》中定義的濕地斑塊外，還包括部分沼澤、湖泊和海岸的緩沖地帶。美國的濕地定義與《濕地公約》標準稍顯不同，這與美國自身的濕地國情密不可分。1984年，美國有超過一半的濕地資源已經不含水或被機械化填平，這些濕地資源多被用于城市開發和農業生產。此后，美國提出“濕地不凈流失”的國家政策，要求將每一個新受影響的濕地替換為面積相同、具有相似功能和價值影響的濕地。雖然美國不同研究者和政府機構對于濕地的定義各不相同，但普遍都有三個共性考慮因素，即都通過濕地植被（水生植物）、含水土壤和濕地水文來定義。美國之所以普遍采用這三個因素定義濕地，是因為基于此能有效開展退耕還濕的修復工作。任何經人為改善能夠符合濕地三要素判定條件的區域，都可以被快速、準確地識別為新的濕地，從而實現非濕地資源向濕地資源的轉變。

濕地邊界確定的技術方法。目前，基于濕地水文、土壤和濕地植被三大特征確定濕地邊界的基本理論，得到了濕地科學研究范圍內的普遍認可。基于該理論，采取不同的技術手段，從而衍生出了多種濕地邊界確定方法。一是基于濕地“三要素”的調研法確定濕地邊界。例如，美國環境保護局及美國陸軍工程團采用調研的方法確定濕地邊界，并形成了完備的技術手冊。《工程兵團濕地開發手冊》中對濕地植被、兼性濕地植被和旱地植被等進行了明確的區分，規定了濕地的含水土壤和濕地水文控制指標，明確當一個區域能夠滿足“三要素”要求時便可認定為濕地。二是通過多要素的數學模擬法確定濕地邊界。在綜合濕地邊界“三要素”（水文、植被和土壤）的過程中，有時須考慮三種指標之間的相互影響，從而將三種獨立的技術指標合成為一個綜合性指標。基于濕地“三指標”和生態系統學的理論，以保證河、湖濕地的基本生態功能為前提，通過數學模型精準確定河、湖緩沖帶邊界已成為濕地邊界確定的常用方法。三是基于大數據的遙感技術提升濕地邊界確定的準確性。無論是濕地實地調研還是數學模型模擬，都需要進行大量的實地測量或收集多年數據，對人力和財力都是一個巨大的消耗，同時還存在一定的局限性。隨著遙感技術的發展，通過遙感影像實現大尺度下快速準確提取濕地邊界，成為濕地科學研究中的重點。可用于濕地信息提取的遙感數據源，包括多光譜影像、高光譜影像和激光雷達影像等。遙感技術獲取數據的速度快、時效性強，能夠對濕地進行高效率的長期檢測，結合遙感衛星的重訪周期，可在一定時間內獲取多幅同一地區的影像，為濕地信息提取提供多時相信息，有效解決了濕地邊界受水文條件和季節影響大的問題。

北美地區濕地管控的經驗做法

以生態系統完整性劃定濕地邊界的濕地分區管控。加拿大利用濕地公園分區體系實現濕地資源的開發和管理，基于濕地生態系統完整性劃定濕地公園邊界，再結合環境敏感性和瀕危動植物種群評價來確定濕地公園的功能分區。至此，加拿大形成了以濕地公園邊界為基準向內劃定濕地管控分區的濕地管理模式，并對不同功能分區的環境保護和綜合利用進行管控。加拿大的濕地公園按照生態敏感性評價分為五類：特別保護區、荒野地區、自然環境區、戶外活動區及公園服務區。其中，對于特別保護區提供最高級別的保護;荒野地區為具有代表性的自然景觀，以盡量減少人類或設施的侵入為管控原則;自然環境區為能夠實現人與自然和諧共享的區域，可支撐一部分的人類活動，如進行戶外娛樂和教育活動，而這些活動所需的設施和服務都是最低限度的;戶外活動區適用于能夠支持更密集的游客使用和主要設施的地區;公園服務區允許進行服務于濕地公園的設施建設。

劃定濕地邊界外的濕地緩沖帶，實現濕地資源管控。美國引入濕地緩沖區的概念，對濕地邊界和城市建設邊界之間的過渡區進行管控。為了保證濕地生態系統的完整性，沿濕地邊界向外拓展濕地緩沖區，以協調城市建設和生態保護之間的矛盾。美國濕地管理部門會發布相關政策和研究報告，就不同城市不同濕地類型的濕地緩沖區寬度和管控要求進行描述。絕大部分濕地緩沖區的邊界是根據區域功能要求，借助數據經驗沿濕地邊界向外拓寬直接劃定，并依照劃定寬度的不同提出不同的管控措施和功能指引。在大部分城市，以濕地邊界向外拓展100英尺（約30.5米）劃定濕地緩沖帶。從生態功能的角度，濕地緩沖區是濕地及水生生態系統的重要組成部分，是城市進行自然資源保護的土地管理實踐。同時，濕地緩沖區的劃定也有效地保護了水岸邊城市建設的安全，使房屋和市政道路及基礎設施免受洪水破壞。濕地緩沖區內的活動管控應當以保護緩沖區及其所臨近濕地的自然資源價值為主要目的。

對我國的啟示

積極開展濕地專項調查，為濕地保護范圍的確定提供基礎支撐。筆者建議，以各地濕地資源確權登記工作為契機，按照《自然資源確權登記操作指南（試行）》和《自然資源調查監測體系構建總體方案》要求，以國土三調為基礎，開展濕地專項調查，支撐濕地保護范圍的確定工作。在專項調查中，應對各地濕地調查成果進行實地核實，驗證每塊濕地的實地現狀，更新濕地調查結果，獲取濕地生物物種、水源補給、流出狀況和積水狀況等更綜合的濕地信息。

編制基于濕地生態系統功能保護的專項規劃。筆者建議，根據濕地專項調查的濕地斑塊定界，補充完善各地區濕地分區及管控，落實并對接國土空間的相關要求，編制基于濕地生態系統功能保護的專項規劃，實現保護與發展相協調;在國土三調和濕地專項調查的基礎上，結合濕地生物多樣性和濕地生態資源脆弱性評價工作，對各類濕地斑塊進行分區管控，外圍劃定濕地緩沖區，內部確定分級管控區。同時，制定濕地分區保護和管控的相關辦法，明確資源核心區的管控要求，協調城市建設與濕地資源保護之間的發展關系。

完善濕地等級體系和保護體系，加強各級濕地資源的全面保護和利用。筆者建議，積極會同各部門開展濕地生態系統保護的相關規劃工作，落實并對接國土空間規劃的相關要求;將面積較小、相對分散的小微濕地納入濕地等級體系，完善包括濕地自然保護區、濕地自然公園及濕地保護小區在內的濕地保護類型，明確各類濕地的保護范圍;結合濕地生物多樣性和濕地生態系統敏感性評價結果，在濕地保護區及濕地公園內劃定保護分區，制定分區管控辦法，保護濕地核心區、緩沖區的生態功能。

對濕地開展持續性監測，加大保護管理力度。筆者建議，對城市范圍內的濕地資源定期開展全覆蓋的動態遙感監測，支撐基礎調查成果年度更新;將濕地資源調查與監測數據納入國土空間數據管理平臺，實現自然資源的統一管理，形成保護規劃一張藍圖。同時，建議明確濕地邊界、面積和管控要求，實現“總量+質量+布局”的全域國土空間用途管制;推進濕地保護制度建設，按照生態文明建設的總體要求，有計劃、逐步建立起包括自然濕地保護制度、退化濕地恢復制度、濕地生態補償制度、濕地保護紅線制度等一系列制度安排，強化依法“治濕”。（摘編自《中國土地》2021年第11期）