做好體檢評估 科學助力城市治理現代化

王璐 常盈盈 軒敏收

城市體檢評估工作是貫徹落實黨中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的重大部署，加快建立“一年一體檢、五年一評估”國土空間規劃體檢評估制度的重要舉措，也是全面提升城市空間治理能力的重要抓手。為精準識別空間治理中的問題和短板，評估和總結城市現狀發展特征，反思現狀城市發展的痛點和難點，鄭州市以行業標準為依據，以城市治理現代化、城市管理精細化為最終目標，以科學精準的數據研判助推人民城市建設，開展城市體檢評估工作，為國土空間總體規劃的編制提供支撐。

城市體檢評估工作情況

構建全面評估指標體系。鄭州市城市體檢評估根據《國土空間規劃城市體檢評估規程》要求，形成了“制定方案—搭建框架—收集資料—分析評價—編制報告—匯交成果”的工作流程。根據國土空間規劃編制、上年度體檢中發現問題、年度規劃實施的問題和短板、重點難點和新的發展要求，鄭州市制定了2020年度體檢評估工作方案，明確了總體要求、主要任務、進度計劃、責任分工、組織保障等內容。構建了六個維度的一級指標、23項二級指標和118項三級指標的城市體檢評估指標體系。另外，為落實自然資源部提出的應對城市安全韌性的規劃要求，結合鄭州地方特色及最新韌性城市要求，在滿足行業標準的基礎上，新增16項特色指標。

搭建多元評估數據庫。在各職能部門的共同努力下，體檢評估規范，夯實了數據基礎，初步形成以第三次全國國土調查和年度變更調查、自然資源專項調查、地理國情普查和監測、遙感影像等現狀空間數據為基礎，用地審批、土地供應、執法督察等管理數據和相關統計調查數據、各部門專項調查數據為支撐，聯通手機信令數據、POI等數據為輔助的基礎數據庫，最終，填報數據110項，填報率達到93.22%。

此次評估在技術上采用定量為主、定性為輔，以“十三五”期間連續數據反映變化趨勢，對于缺乏連續數據的指標以剖析數據結構、展現空間分布、橫向對比其他城市等手段，深度挖掘指標本身及其背后的特征與原因。

城市體檢評估工作成果

鄭州市2020年度國土空間規劃城市體檢評估工作按照以人民為中心的工作原則，堅持目標導向，對照國土空間規劃確定的總體目標和階段目標，對比“十三五”目標完成情況和“十四五”的發展目標，科學評估規劃實施成效。堅持問題導向，著力發現城市在國土生態安全、資源節約集約利用、國土空間開發保護、民生保障、實施時序、政策配套等方面的突出矛盾和問題。堅持結果導向，從規模、結構、布局、質量、效率、時序等多維度查找產生問題的原因，提出有針對性的政策舉措。

安全發展方面。生態保護紅線已基本劃定，生態紅線內城鄉建設用地面積較上年度減少37.23%，生態修復治理的力度逐漸加大;歷史文化保護分級分類制度初步建立;高標準農田建設取得較好成效，但永久基本農田保護形勢嚴峻;水環境得到改善，但水資源開發利用率居高不下，跨流域調水依賴度較高;城市安全韌性及綜合防災應對能力有待加強。

創新方面。研究與試驗發展經費投入強度仍處于較低水平，投入產出效率低，高等級人才培養環境薄弱，科技創新活力和能力有待進一步提高。

協調方面。鄭州人口及城鎮化水平發展符合目標預期，在城鄉建設用地規模控制方面取得良好效果;農村居民點用地效率需進一步提高;城鄉公共服務及基礎設施覆蓋能力逐步提升，城鄉居民人均可支配收入差距逐漸縮小，城鄉融合發展水平較高。

綠色方面。市域生態環境大格局基本形成，以礦山治理和水土流失為代表的生態修復工作穩步推進，但林地、草地面積有逐年減少趨勢;城區內增綠補綠成效顯著，空間品質持續提升;綠色生產能力逐年提高，居民低碳出行等綠色生活方式深入人心，空氣質量優良天數逐年緩慢增加，生態環境質量持續改善。

開放方面。以高鐵、航空為代表的城市網絡聯通快速提升，定期國內外通航城市數量持續增加;受新冠肺炎疫情影響，鐵路、航空客運量以及來鄭旅游人數均有不同程度減少，但機場貨郵吞吐量、中歐班列數量仍保持增長態勢，在使領館數、國際會議、展覽、體育賽事舉辦方面仍存在短板，城市國際知名度與影響力亟待提升。

共享方面。年新增就業崗位基本穩定，通勤時間有減少趨勢;城區森林覆蓋率較高，醫療衛生服務、基礎教育等設施相對較好，但社區文化活動設施、標準化菜市場、綠地廣場、社區養老設施的設施基礎較為薄弱，有待進一步加強。

做好城市體檢評估工作的建議

嚴守底線，提高資源要素整合能力。堅持底線控制，科學編制各級國土空間規劃，實現山田水林湖草沙整體保護、系統修復、區域統籌、綜合治理;制定年度森林生態建設實施方案，明確森林建設方向，重點向西部山區、嚴格控制類耕地、廢棄廠礦、未利用林地進行布局;全面落實耕地保護戰略，提高糧食安全的資源支撐能力;開源節流、節水惜水，積極推進節水型城市建設。

創新引領，服務城市高質量發展。加大高校、科研院所研發能力，加速產學研一體化進程，推動科技成果產業化;加快培育新業態新引擎，打造新興技術產業集群，逐步形成創新驅動、集群發展、新興產業引領的現代產業體系;建立多元化科技投融資體系，強化人才的引進與培育。

以文塑城，提升城市文化軟實力。挖掘城市特色，塑造城市形象，增強城市文化身份認同;凝練城市精神，增強城市歸屬感，在應對“7·20”特大暴雨和新冠肺炎疫情防控中感人溫馨的城市精神應滲透于城市的規劃與建設中去，在空間形象中得到強化和升華，進一步增強城市居民的歸屬感和自豪感。

以人為本，補充公共服務設施配套短板。聚焦民生和保障，加大公共設施供給力度，建立層級完善的公共服務網絡體系，構筑15分鐘社區生活圈;針對老城區開發強度大的問題，應適度控制老城新增居住用地，建立公共服務設施優先考慮原則，鼓勵騰挪用地優先用于配套公共服務設施的建設，加大老城公園綠地、文化服務設施、養老服務設施的建設配給;在新區建設中，貫徹職住平衡理念，優化生活、生產用地配置，建立混合有序的空間布局。

健全城市防災安全體系，增強城市綜合抗災能力。構建“流域+城市”韌性防洪排澇體系，以“四水同治”水生態系統建設項目為引領，從上下游、左右岸的流域層面共抓防洪。在城市建設上，從排水管網、內澇防治、超標應急三個層面，統籌銜接排水、防澇標準，采取蓄排并舉、城河共治、多措并舉策略，構建多維度韌性防洪排澇系統;健全應急救援體系、提升生命線工程應急保障能力。從應急管理平臺和應急指揮場所為中心到供水、供電、油氣通信、交通等生命線應急保障系統，全面推進災害隱患排查治理，提升基礎設施抗災能力;開展鄭州市綜合防災專項規劃工作，系統分析重大危險源、災害風險、用地安全性和應急能力，確定主要災害類型及其空間分布，劃示災害風險區。明確防洪（潮）、抗震、消防、人防、防疫等各類重大防災設施標準、布局要求與防災減災規劃對策和措施，適度提高生命線工程的冗余度。 （作者單位：鄭州市自然資源和規劃局）