淺析山西省人工造林存在的問題及對策

常向東

（山西省林業和草原資源調查監測中心，山西 太原 030012）

開展大規模國土綠化行動，是黨中央的重大戰略決策，是建設生態文明和美麗中國的重要舉措，是貫徹習近平生態文明思想的生動實踐。山西省嚴格按照中央及省里的決策部署，開展大規模造林，取得了不凡的成績。但從最近幾年的全省營造林工程綜合核查中，也發現了造林工程中存在著不少問題。

1 核查概況

山西省從2017年啟動全省營造林工程綜合核查，列入的造林項目有：新一輪退耕還林工程、太行山綠化工程、“三北”防護林建設工程、天然林資源保護工程、京津風沙源治理工程、中央財政造林補貼項目、中央財政森林撫育補貼項目等7項國家級工程和5.0a～8.0a生人工造林成林、第4年人工造林保存項目。每年分兩個批次對全省所有縣（市、區）進行綜合核查，筆者通過連續4年的外業核查和后期數據匯總，剖析出了山西省人工造林項目中存在的問題，并提出了相應對策。

2 存在的問題

2.1 造林投資少，管護力度小

一是全省造林工程項目種類多、時間跨度大、投資標準不一。大多數項目投資不高，畝投資只有兩三百元，除去勞務費后，工程投資款所剩無幾，高規格、高質量的容器苗木無力購買。因此，在整個造林工程中，只能使用低價苗木，造成苗木成活、保存率低，遇到自然災害無抵抗力，難以保證造林工程質量。

二是牛羊踐踏嚴重，林牧矛盾尖銳，缺乏有效的解決辦法。根據核查結果，在不合格原因中人畜破壞高居首位。同時畜牧業也是很多縣里脫貧攻堅的重要手段，越是生態脆弱、經濟落后的地方，林牧矛盾越是突出，存在政府一手抓林業、一手抓畜牧的現象，對林牧矛盾缺乏有效的解決辦法。

三是管護經費缺乏，每公頃150元的管護費多用于人員巡護和設置圍網標牌等，缺乏足夠資金開展撫育和補植補造，導致苗木成活率逐年下降，嚴重制約了未成林造林地的成林轉化。

2.2 立地條件不好，施工質量不高

經過多年造林施工，大多數縣（市、區）立地條件較好的宜林荒山荒地都已綠化，現在都多多少少出現了“找地難”的問題。為了完成任務，在造林地塊的選擇上未考慮立地條件，將一些造林困難地塊甚至傳統的牧坡納入造林范圍。這些地塊，土層薄、巖石裸露、坡度大、土壤保水性差、管護難度大、交通不便，對運苗、施工以及后續管護影響很大。一是部分單位在容易作業的地塊或小班可視范圍內工程實施效果較好，在施工難度大或看不見的地方就會出現苗木規格不高、栽植密度小，甚至無作業痕跡的現象。二是部分單位存在管理不嚴，導致整地規格不高或不整地；容器苗木整體質量差，良種苗木使用率低，或者在施工過程中隨意改變設計樹種，不沿等高線品字形布穴，栽植過程中不脫袋等問題。

2.3 檔案管理混亂，自查流于形式

項目檔案管理混亂，原始資料缺失嚴重。綜合核查涉及的工程項目多、年度跨度大，部分縣存在作業設計、實施方案、檢查驗收等資料丟失現象，無專人管理，特別是市縣工程項目資料缺失嚴重，有些作業設計、小班圖等無處查找。

同一類型的造林綠化工程名目繁多，不利于統一管理。根據省林草局提供的年度生產計劃文件，全省每個年度工程項目名稱多達20余項，除國家工程項目名稱相對固定和有延續性外，省、市、縣工程項目名稱命名隨意性大，即使是技術人員都很容易混淆，更別說基層經常調換的領導干部。如涉及干果經濟林的項目名稱，有鞏固退耕還林成果干果經濟林項目、國家造林補貼干果核桃林項目、國家木本糧油核桃基地建設、現代農業示范干果園區建設、省級財政專項核桃造林項目、省級干果經濟林專項，等等。

部分市、縣對核查工作重視程度不夠，大多數實施單位未認真對待縣級自查，普遍流于形式，未進行現地調查，只是簡單將作業設計小班整理上報，存在虛報現象。有的自查材料不完善，有的甚至未開展縣級自查，而且自查報告質量參差不齊。

2.4 作業設計不合理，審核審批不嚴格

基層技術力量薄弱，普遍存在缺乏掌握和應用前沿技術的技術人員。部分單位仍然采用手工調繪地形圖、網點板求算面積等傳統方法編制作業設計，未納入多年來全省一直倡導的地理信息系統和林地資源管理“一張圖”中；缺乏矢量化數據，容易出現小班位置不準確、面積測量不準、重疊等問題。

普遍存在現地調查區劃不準確，地塊、樹種選擇不合理現象。對現地調查不夠詳細準確，簡單以明顯地物區劃，未考慮立地條件，將一些不宜造林的難利用地甚至農田、森林等納入造林小班；作業設計趨同，缺乏特色，未做到因地制宜、分類施策；樹種選擇不合理，未做到適地適樹；種類單一，景觀、防火效果差。

3 應對策略

3.1 提高投資標準，加強后期管護

一是項目管理部門要創新資金投入機制，拓寬林業投資渠道，廣泛吸引社會資金投入，加大金融扶持林業力度，不斷提高投資標準。允許資金整合，合理安排任務，完善配套措施，集中物力財力精準造林，做到造一片成一片。二是疏堵結合，加強禁牧。①可以優先吸收有管護能力的牧民為護林員，使其由放牧毀林逐步轉化為生態護林；②嚴格落實《山西省封山禁牧辦法》和《山西省未成林管護工程管理辦法》，層層壓實管護責任，對護林員和相關護林單位實行績效考核，對毀林單位和個人嚴肅處理；③設立補植補造專項資金，在摸清底數后，規范編制補植補造作業設計，對造林成效不達標的地塊進行補植補造，進一步鞏固和提高造林綠化成效。

3.2 加強質量管理，實行科學造林

要加大對工程質量和種苗規格的監管力度。各級工程管理單位和監理單位要嚴格督導檢查，實現對規劃設計、種苗選擇、整地造林、撫育管護等全過程的質量管理；各實施單位要選派懂業務、責任心強的技術人員現地跟進，嚴把施工質量；禁止擅自變更樹種和更換地塊，確需變更時按程序履行相關手續。

創新造林機制，出臺相關政策。鼓勵市場化造林、工程化管護、自主化經營；鼓勵向技術實力雄厚的第三方設計、監理、驗收等公司購買服務，不斷提高造林工程質量和管理水平；優化考核考評辦法，建立健全造林施工隊的競爭退出機制。

要加大科技支撐力度，積極研發、推廣和使用先進技術、模式，尤其是困難立地條件的造林配套技術，不斷提高造林成活率與保存率。

3.3 搞好作業設計，嚴格審核審批

一是積極引進掌握新技術的人才，不斷擴充一線技術力量。加強作業設計、營造林技術和信息化應用等方面的培訓，逐步提升基層單位的技術力量，培養一批懂政策、懂技術的實用型、全能型技術隊伍，為林業生態建設提供人才和智力保障。

二是建立統一化、標準化、信息化造林作業設計規范。設計人員依靠平板電腦參考衛星影像、地形圖等數據對現地進行區劃調查，采用“鄉土樹種、混交造林”原則，適地適樹，合理規劃造林樹種；應用地理信息系統編制作業設計，造林地塊要與各地國土空間規劃充分銜接，小班納入林地資源管理“一張圖”。

三是市級林業主管部門要嚴格作業設計審批；開展作業設計跟蹤指導和評比活動，對較差的編制單位要進行通報；嚴格落實作業設計審批備案制度，每年對各工程辦公室作業設計備案情況進行匯總通報，使作業設計能夠高效地指導林業建設。