德宏州林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策建議

李 斌，楊萬(wàn)柳，楊金漢 ，龔舒靜

(1.德宏州森林和草原資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管總站，云南 德宏 678400；2.德宏州自然資源和規(guī)劃局，云南 德宏 678400)

1 林權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況

1.1 林權(quán)流轉(zhuǎn)的定義和法律規(guī)定

林權(quán)流轉(zhuǎn)是指林地、林木所有權(quán)人或者使用權(quán)人將其可以流轉(zhuǎn)的林地使用權(quán)或者林木的所有權(quán)、使用權(quán)依法全部或部分轉(zhuǎn)移給其他公民、法人或者其他組織的行為[1]。

最新修訂實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)森林法》等對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)行為從法律層面給予了明確和規(guī)范?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明確“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)”[2]；《中華人民共和國(guó)森林法》明確“承包方可以依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)；由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)林地以及林地上的林木可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式依法流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)；要求集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同”[3]。

1.2 林權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義

森林資源資產(chǎn)是山區(qū)群眾一筆豐富的資源財(cái)富，開(kāi)展集體林權(quán)制度改革就是以保護(hù)森林資源、增加農(nóng)民收入、激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體主動(dòng)性為出發(fā)點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與林業(yè)建設(shè)，把這筆財(cái)富盤活起來(lái)，而林權(quán)流轉(zhuǎn)是集體林權(quán)制度配套改革的重要組成部分，是保障承包方處置權(quán)、收益權(quán)的體現(xiàn)，也是解決林地細(xì)碎化、實(shí)現(xiàn)林業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)、高效利用林地林木的重要手段。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)林業(yè)資源需求量增加[4]，開(kāi)展林權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)拓寬林業(yè)發(fā)展融資渠道，緩解農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)、微型企業(yè)等資金短缺問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

1.3 德宏州集體林確權(quán)頒證情況

德宏州國(guó)土面積1675.26萬(wàn)畝，林業(yè)用地面積1279.9萬(wàn)畝，占國(guó)土總面積的76.4 %，森林面積1167.1988萬(wàn)畝，森林覆蓋率69.65%[5]。集體林權(quán)制度改革自2006年開(kāi)展試點(diǎn)，2007年全面啟動(dòng)以來(lái)累計(jì)投入林改資金6397.34萬(wàn)元，完成集體林地確權(quán)頒證757.74萬(wàn)畝，發(fā)放林權(quán)證15.33萬(wàn)本。隨著進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度配套改革，真正實(shí)現(xiàn)還山于民、還權(quán)于民、還利于民，基本滿足林農(nóng)以林致富的要求。

2 林權(quán)流轉(zhuǎn)情況分析

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，德宏州2010～2019年9月登記林權(quán)流轉(zhuǎn)面積85.05萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)金額7.78億元，主要以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)時(shí)間20～70年不等，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的分析，主要有以下幾個(gè)趨勢(shì)。

2.1 每年流轉(zhuǎn)面積總體呈下降趨勢(shì)

2010～2012年3年登記林權(quán)流轉(zhuǎn)面積45.05萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的53%，2013年大幅下降，2014～2015年有所回升，之后又一直下降，每年流轉(zhuǎn)面積最高為2012年的16.7萬(wàn)畝，最低為2019年的1.49萬(wàn)畝，每年流轉(zhuǎn)面積總體呈下降趨勢(shì)(圖1)。

圖1 每年林松流轉(zhuǎn)面積

2.2 每年流轉(zhuǎn)金額總體呈先升后降的趨勢(shì)

林權(quán)流轉(zhuǎn)金額2010～2015年上升明顯，從0.15億元上升到1.99億元，占總流轉(zhuǎn)金額的73%，2015～2019年逐年下降，每年流轉(zhuǎn)金額最高為2015年的1.99億元，最低為2010年0.15億元，每年流轉(zhuǎn)金額呈先升后降的趨勢(shì)(圖2)。

圖2 每年林權(quán)流轉(zhuǎn)金額

2.3 平均流轉(zhuǎn)價(jià)格總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)

鑒于影響流轉(zhuǎn)價(jià)格因素較多，本文以總累計(jì)和每年流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)金額為基數(shù)求取了平均每畝流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行平均價(jià)格分析。經(jīng)計(jì)算，2010～2019年總平均流轉(zhuǎn)價(jià)格為915.33元/畝，每年流轉(zhuǎn)平均價(jià)格總體呈上升趨勢(shì)，其中2010～2013年、2017～2019年平均流轉(zhuǎn)價(jià)格增長(zhǎng)明顯，從2010年121.75元/畝，一直上升到2013年2929.89元/畝，2010年～2012年低于總平均價(jià)格，2014年、2017年有所回落，2019年達(dá)到3736.29元/畝，較2010年增長(zhǎng)了29.7倍(圖3)。

圖3 平均每畝流轉(zhuǎn)價(jià)格

2.4 個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)林地流轉(zhuǎn)量大于集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)林地

通過(guò)對(duì)2010～2019年經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)林地面積、金額進(jìn)行分析，個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)林地的流轉(zhuǎn)面積、金額均大于集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)林地，分別占60%、69%，個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)林地的平均單價(jià)是集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)林地的1.6倍。

2.5 林農(nóng)自主經(jīng)營(yíng)林地的意識(shí)逐步加強(qiáng)

近年來(lái)，隨著持續(xù)深化集體林權(quán)制度配套改革、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記等工作推進(jìn)，特別是在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興的大好形勢(shì)下，依托造林補(bǔ)貼、珍貴用材林、木本油料、林下種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、森林撫育、低效林改造、退耕還林等工程項(xiàng)目的扶持和帶動(dòng)，德宏州澳洲堅(jiān)果、草果、滇皂莢、西南樺、杉木等林業(yè)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展；加之金融機(jī)構(gòu)推出林權(quán)抵押貸款、各類惠農(nóng)信貸等產(chǎn)品，貸款貼息、產(chǎn)業(yè)扶持等惠農(nóng)政策不斷普及，廣大林農(nóng)有了產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路、有了發(fā)展資金，對(duì)林權(quán)的重要性有了更深此次的認(rèn)識(shí)，“綠水青山就是金山銀山”的理念在廣大林農(nóng)心中深深扎根，對(duì)林地經(jīng)營(yíng)意識(shí)普遍從前期流轉(zhuǎn)林地?fù)Q取短期經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)向自主經(jīng)營(yíng)林地注重長(zhǎng)期效益轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)面積逐年下降、流轉(zhuǎn)價(jià)格逐步上升。

2.6 林地林木權(quán)屬管理不斷規(guī)范

隨著集體林權(quán)制度配套改革不斷深化，德宏州在2013年底組建完成了州、縣市6個(gè)林權(quán)管理服務(wù)中心，提供林權(quán)登記管理、政策咨詢、技術(shù)培訓(xùn)等“一站式”服務(wù)，擴(kuò)展了林農(nóng)信息渠道，規(guī)范了林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)工作，滿足了群眾對(duì)林權(quán)使用的需要。2015年底不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作啟動(dòng)后，州、縣市林業(yè)部門和國(guó)土部門全力配合，維持了過(guò)渡期間林權(quán)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的正常有序開(kāi)展。2019年按照機(jī)構(gòu)改革的要求“森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)”移交到自然資源管理部門，林權(quán)管理服務(wù)中心撤銷，林地林木確權(quán)登記正式納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記管理。林地林木的權(quán)屬管理日益規(guī)范，通過(guò)林權(quán)管理服務(wù)中心進(jìn)行交易的林業(yè)經(jīng)營(yíng)者能獲取更大利益[6]，主要表現(xiàn)為2014～2019年辦理林權(quán)流轉(zhuǎn)面積34萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)金額5.11億元，分別占總量的40%和66%，流轉(zhuǎn)金額較2013年以前有了較大提升，2019年平均流轉(zhuǎn)價(jià)格達(dá)到了3736.29元/畝，是2010年的31倍。

3 存在的主要問(wèn)題

3.1 林權(quán)流轉(zhuǎn)初期面積大價(jià)格低

通過(guò)分析，2010～2012年流轉(zhuǎn)面積共45.05萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)金額0.92億元，分別占總量的53%和12%，年平均價(jià)格與總平均價(jià)格也差距較大，存在流轉(zhuǎn)價(jià)格低的問(wèn)題。筆者認(rèn)為主要有以下幾方面原因：一是集體林權(quán)制度改革完成初期，林農(nóng)對(duì)林權(quán)和林地林木價(jià)值認(rèn)識(shí)不夠，而林地投資大周期長(zhǎng)，部分農(nóng)戶，特別是生活困難的農(nóng)戶，更加注重流轉(zhuǎn)林地帶來(lái)的短期利益，加之林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還不規(guī)范，流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱，基本以企業(yè)、老板或第三方到村寨進(jìn)行收購(gòu)的方式達(dá)成流轉(zhuǎn)意向后辦理手續(xù)，造成流轉(zhuǎn)價(jià)格低；二是有部分林地是在集體林權(quán)制度改革前已經(jīng)形成了流轉(zhuǎn)事實(shí)，后期補(bǔ)辦手續(xù)的情況，增加了流轉(zhuǎn)面積、未增加流轉(zhuǎn)金額，造成了平均價(jià)格低。

3.2 缺乏市場(chǎng)化的林權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)境

雖然林地使用權(quán)在法律層面上被允許轉(zhuǎn)讓已經(jīng)明確，但關(guān)于相對(duì)具體的輪流轉(zhuǎn)形式、程序等方面尚未被嚴(yán)格規(guī)定[7]。缺乏公開(kāi)、統(tǒng)一、透明的市場(chǎng)化林權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)境，林農(nóng)作為權(quán)利主體在資金實(shí)力、市場(chǎng)判斷、信息獲取等方面渠道有限，缺乏掛牌交易的意識(shí)，導(dǎo)致在小范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)林權(quán)，沒(méi)有真正發(fā)揮林權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，大部分流轉(zhuǎn)是買賣雙方已形成流轉(zhuǎn)事實(shí)，再到管理部門申請(qǐng)辦理有關(guān)手續(xù)，在整個(gè)過(guò)程中信息不對(duì)稱，不能夠充分保障雙方權(quán)益和體現(xiàn)林地價(jià)值，加之買賣雙方往往采用口頭協(xié)議或簡(jiǎn)單的合同來(lái)確定流轉(zhuǎn)關(guān)系，沒(méi)有明確規(guī)范雙方的權(quán)利，為以后的經(jīng)營(yíng)管理埋下了糾紛的伏筆。

3.3 影響流轉(zhuǎn)價(jià)格因素較多

在林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，林業(yè)政策、林地位置、自然條件、交通條件、林種、生長(zhǎng)年限、生長(zhǎng)狀況等都會(huì)影響流轉(zhuǎn)的價(jià)格，而社會(huì)化森林資源評(píng)估體系不完善，缺乏統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，而且評(píng)估成本高，在流轉(zhuǎn)時(shí)基本不進(jìn)行森林資源量?jī)r(jià)評(píng)估，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定是隨意的，行業(yè)管理部門也難以制定指導(dǎo)價(jià)格。

4 對(duì)策建議

4.1 規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)操作流程

規(guī)范有序、充滿活力的林權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的培育，需要完善的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系作為支撐[8]。因此，按照機(jī)構(gòu)改革有關(guān)要求，林草主管部門要圍繞林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)，盡快出臺(tái)具體的政策和細(xì)化出租(轉(zhuǎn)包)、入股、轉(zhuǎn)讓等不同方式流轉(zhuǎn)的操作流程，建立一套高效的林權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系，既要保障林權(quán)接收方的利益，也要持續(xù)提高林農(nóng)的收益[9]，讓林農(nóng)真正體會(huì)到改革帶來(lái)的實(shí)惠。

4.2 建立信息共享機(jī)制

建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、林權(quán)流轉(zhuǎn)管理平臺(tái)的數(shù)據(jù)鏈接和共享機(jī)制，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)的高效對(duì)接，保障權(quán)利人的權(quán)益。建立林權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)及時(shí)發(fā)布和收錄流轉(zhuǎn)信息，為買賣雙方搭建平臺(tái)，逐步解決信息不對(duì)等的問(wèn)題。

4.3 加大宣傳培訓(xùn)力度

采取形式多樣的宣傳培訓(xùn)方式，提高群眾權(quán)屬意識(shí)和對(duì)林地的使用管理意識(shí)，引導(dǎo)群眾選擇合理的林權(quán)流轉(zhuǎn)方式，真正實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。

4.4 培育發(fā)展社會(huì)化服務(wù)

通過(guò)資格認(rèn)定、教育培訓(xùn)等方式，強(qiáng)化社會(huì)化服務(wù)人員的職業(yè)素養(yǎng)，為林權(quán)流轉(zhuǎn)提供規(guī)范化、專業(yè)化的咨詢、評(píng)估等服務(wù)，助推林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。