脫貧攻堅與鄉村振興的政策銜接研究

文 王永綦

一、脫貧攻堅與鄉村振興戰略的邏輯關系與耦合形勢分析

（一）脫貧攻堅與鄉村振興戰略的邏輯關系

2015年11月，在扶貧開發會議上，習近平總書記提出2020 年末全國現行標準下的農村貧困人口全部實現脫貧這一目標。

2017年10月，黨的十九大會議中提出鄉村振興戰略，提出鄉村振興的總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕。

脫貧攻堅和鄉村振興戰略內容雖有所不同，但存在著較深的內部邏輯聯系。

首先，二者的戰略期限具有交叉重疊性。按照中央的部署，脫貧攻堅戰略的實施時間為2015 年－2020 年，鄉村振興戰略的時間為2018 －2050年。在2018－2020年之間，兩大戰略在時間安排上相互交匯。

其次，二者的戰略目標具有邏輯一致性。脫貧攻堅和鄉村振興的戰略目標都是推進鄉村發展，達到城鄉共同前進，營造現代化的公平和諧發展環境。在本質上，二者都是為了進一步優化城鄉資源配置。在各自戰略目標實施過程中，脫貧攻堅與鄉村振興也有諸多相類之處。如脫貧攻堅要求戰略實施的第一責任人必須是各級黨政一把手，這有效加強了黨對扶貧工作的管控。而鄉村振興戰略實施中，也要求完善黨的農村工作領導機制，各級黨政一把手也是戰略實施中的第一責任人。

最后，二者針對的對象具有高度重合性。鄉村振興戰略針對的對象是全部農村人口和農村區域，這幾乎完全覆蓋了脫貧攻堅戰略針對的對象。

圖1 脫貧攻堅與鄉村振興的政策銜接

（二）脫貧攻堅與鄉村振興戰略的關聯關系分析

第一，脫貧攻堅戰略達到目標將為實施鄉村振興戰略打下良好基礎。習近平總書記在十九大報告中提出，在現代化的進程中，不能忽視農村，不能忽視農業，不能忽視農民。習近平總書記在中央政治局第八次集體學習時強調，“鄉村振興從來不是另起爐灶，而是在脫貧攻堅的基礎上推進。”

第二，脫貧攻堅與鄉村振興兩戰略間相互促進。脫貧攻堅和鄉村振興兩者的戰略重點都是解決三農問題。脫貧攻堅戰略實施時，要考慮是否符合鄉村振興戰略的方向，不脫離鄉村振興戰略的目標。同時，只有脫貧攻堅戰略有序達到目標，鄉村振興才能有堅實的基礎。

第三，鄉村振興戰略的實施可以有效保持脫貧攻堅的成果。脫貧攻堅的戰略目標是消除絕對貧困。但客觀上，相對貧困會長期持續存在。一旦放松，必然造成返貧情況的大量出現。因此，脫貧攻堅戰略實施過程中出臺的舉措，在解決絕對貧困問題后，應進行適當調整，使其成為日常性的幫扶措施，減少相對貧困。再進一步更應將舉措辦法納入鄉村振興戰略框架下統籌安排。完成脫貧攻堅戰略目標僅是階段性的勝利，而要保持脫貧攻堅的成果不倒退，則需要通過鄉村振興的戰略實施，不斷減少相對貧困，確保已經脫貧的貧困人口不再返貧。

二、脫貧攻堅與鄉村振興的政策銜接

（一）脫貧攻堅與鄉標振興的政策銜接內容

通過對政府相繼出臺的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》等政策文件的梳理，可整理出兩個戰略銜接的重點內容。

脫貧攻堅戰略中的產業扶貧和鄉村振興戰略中的產業興旺，是鄉村產業遞進發展的過程。前者是近期目標、是基礎，而后者是遠期目標、是努力方向，二者在本質上是協同一致的。

生態扶貧是脫貧攻堅中又一個核心內容，是指在消除絕對貧困、發展鄉村產業經濟時，不能以生態環境的破壞作為代價。而鄉村振興中的生態宜居，是關注良好鄉村人居環境的構建。這兩者都符合習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。

脫貧攻堅的扶志扶智，是以教育扶貧為先導，依靠個人能力的提升，使絕對貧困家庭具有原生脫貧能力。習近平總書記提出“扶貧先要扶志，要從思想上淡化貧困意識”。而在鄉村振興戰略的鄉風文明中，則同樣是通過提高村民道德水平、文化程度來移風易俗，這與扶志扶智內容是相融合的。

從脫貧攻堅的黨建扶貧到鄉村振興的治理有效，貫穿兩者的都是農村基層黨組織的建設。而“兩不愁三保障”則聚焦的是貧困農民最基本的生活需求。擺脫貧困，在更高層次的體現就是生活富裕。

（二）脫貧攻堅與鄉村振興的政策銜接

從產業政策、生態政策、文化政策、治理政策、保障政策等五個方面，確定脫貧攻堅與鄉村振興戰略間的政策銜接問題。對于長效政策需要繼續堅持執行，對短期保障、促進政策則需要適當地調整、轉移或轉化，而對階段性的政策則不應再延續。

產業政策類中，《關于實施水利扶貧開發行動的指導意見》《關于印發中藥材產業扶貧行動計劃》《國家林業和草原局關于加強產業扶貧帶貧減貧機制建設的通知》等政策類利在長遠，需要繼續堅定執行落實。《中央財政專項扶貧資金管理辦法》辦法則可根據情況出臺下一步政策。而《關于加大貧困地區項目資金傾斜支持力度促進特色產業精準扶貧的意見》《關于打嬴脫貧攻堅三年行動的指導意見》等階段性政策，則不應該再延續使用。

生態政策類中，《關于支持貧困地區農林水利基礎設施建設推進脫貧攻堅的指導意見》對于后期的鄉村振興戰略同樣適用。而《關于進一步發揮交通扶貧脫貧攻堅基礎支撐作用的實施意見》則需依據實際情況略有調整。

文化政策類，《關于建立貧困產業發展指導員制度的通知》《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》等政策都可進行適當調整，繼續服務于鄉村振興。

治理政策類，《脫貧攻堅責任制實施辦法》《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》《中央單位定點扶貧工作考核辦法（試行）》《關于進一步加強扶貧審計促進精準脫貧政策落實的意見》等政策具有明顯的階段性政策特點，僅適用于脫貧攻堅階段。

保障政策類，《關于解決“兩不愁三保障”突出問題的指導意見》《關于實施健康扶貧工程的指導意見》也對鄉村振興工作起到促進作用，需繼續堅定執行。而《關于加快促進有能力在城鎮穩定就業生活的貧困人口落戶城鎮的意見》《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》《關于切實做好就業扶貧工作的指導意見》等政策則需視后期戰略要求，進行適當的調整。

除以上脫貧攻堅戰略執行中下發執行的政策外，還應針對鄉村振興戰略新設一些適宜的政策。重點是防止返貧政策，針對不穩定的脫貧戶、貧困邊緣戶等應設立動監控機制，對返貧進行預警。

三、結語

脫貧攻堅與鄉村振興的政策銜接是一項復雜的、長期的、系統的工程。一方面，二者具有時間重疊性、邏輯一致性、戰略對象高度重合性的特性。另一方面，二者又有著繼承、促進、鞏固等多重關聯關系。如何使二者更好地融合，更有效地利用資源，更可持續地保持戰略效果，是2020年工作的重中之重。二者政策的有效銜接，既可以保證脫攻攻堅戰略成效不倒退，也將保障鄉村振興戰略繼續進行。