工程總承包模式下的建設(shè)項目全過程跟蹤審計研究

王蓮花

（南寧師范大學(xué)審計處，廣西 南寧 530001）

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，工程總承包模式呈現(xiàn)出專業(yè)化、國際化的發(fā)展態(tài)勢。世界著名的魯姆斯公司（Abblummus）、柏克德公司（Bechtel）、福陸公司（Fluor）和哈里伯頓公司（Halliburton）等已經(jīng)采用EPC總承包的建設(shè)方式。工程總承包也是我國積極鼓勵支持并推行的一種建設(shè)項目組織實施方式。20世紀(jì)80年代，我國就開始逐步推行工程總承包模式。2003年，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》。2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》提出，大力推進(jìn)工程總承包，完善工程總承包管理制度，提升企業(yè)工程總承包能力和水平，加強(qiáng)推進(jìn)工程總承包發(fā)展的組織和實施。2017年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》提出，加快推行工程總承包，政府投資工程應(yīng)完善建設(shè)管理模式，帶頭推行工程總承包，落實工程總承包單位在工程質(zhì)量安全、進(jìn)度控制、成本管理等方面的責(zé)任。國內(nèi)有部分學(xué)者從質(zhì)量、成本、安全、風(fēng)險等多方面對工程總承包開展了研究，發(fā)現(xiàn)工程總承包在縮短工期、降低成本、減少管理工作量、控制質(zhì)量等方面起到了較大的作用。但是，在工程總承包中，業(yè)主在建設(shè)項目工程實施過程中呈現(xiàn)出參與度低、整體控制力不高、潛在風(fēng)險大的狀況，因此需要對建設(shè)項目開展全過程跟蹤審計，以促進(jìn)建設(shè)項目有序、規(guī)范、科學(xué)實施。

1 工程總承包模式的結(jié)構(gòu)模式

工程總承包是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程設(shè)計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實施方式。工程總承包模式的主要特點是一體化和全程化，其通過資源優(yōu)化配置，減少了管理環(huán)節(jié)和管理鏈。根據(jù)工程總承包的內(nèi)涵、特點并參照有關(guān)研究，擬出其結(jié)構(gòu)模式及關(guān)系圖，如圖1所示。由圖1可以看出，業(yè)主與工程總承包商、監(jiān)理單位三方關(guān)系緊密，主要通過簽訂合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范各自行為；監(jiān)理單位與工程總承包商雙方是監(jiān)督和管理關(guān)系，明確責(zé)任分工，強(qiáng)化配合協(xié)作。對于較為復(fù)雜、投資額度較大的建設(shè)項目，工程總承包商將會選擇部分分包商來共同完成；而對于工程復(fù)雜度低的項目，工程總承包商則實施工程全部設(shè)計—采購—施工一體化模式。

圖1 工程總承包結(jié)構(gòu)模式及關(guān)系圖

2 工程總承包模式下建設(shè)項目全過程跟蹤審計的內(nèi)涵

根據(jù)工程總承包的概念和全過程跟蹤審計的內(nèi)涵，工程總承包模式下的建設(shè)項目全過程跟蹤審計是指在工程總承包模式下，建設(shè)單位審計機(jī)構(gòu)依據(jù)國家法律法規(guī)和有關(guān)制度，對工程項目的可行性研究、規(guī)劃設(shè)計、概預(yù)算、采購、施工、竣工結(jié)算、財務(wù)決算等實施全過程的合法性、可行性、有效性等所開展的監(jiān)督和評價工作，以做好工程控制、提升工程管理水平、促進(jìn)建設(shè)工程目標(biāo)實現(xiàn)的審計監(jiān)督控制活動。工程總承包項目全過程跟蹤審計的主要內(nèi)容包括審計制度的建立與執(zhí)行、項目合同管理與履行監(jiān)督、工程進(jìn)度監(jiān)督、質(zhì)量管理監(jiān)督、分包采購管理及執(zhí)行、工程款收付及結(jié)算、項目成本預(yù)算編制及執(zhí)行、項目資料歸檔情況等。

3 工程總承包模式下建設(shè)項目審計存在的主要問題

3.1 跟蹤審計制度不夠完善

隨著國家治理體系的構(gòu)建，國家法律法規(guī)不斷完善，先后頒布了《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招投標(biāo)法》《中華人民共和國審計法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等，但是這些法律法規(guī)只對勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、招投標(biāo)、一般審計等有明確規(guī)定，而對于工程總承包模式下的建設(shè)項目全過程跟蹤審計，并沒有專門的制度和規(guī)定。各審計單位只注重竣工結(jié)算審計制度的完善，缺乏工程總承包設(shè)計、采購、施工的全過程跟蹤審計系列制度，造成在全過程跟蹤審計中制度不夠完善，依據(jù)不足。

3.2 跟蹤審計全程化、一體化理念不足

工程總承包模式的主要特點是實行設(shè)計、采購、施工、竣工驗收的一體化，因此在審計工作中就要相應(yīng)加強(qiáng)全過程審計。但是，目前工程審計依然注重工程財務(wù)審計和造價審計，對于建設(shè)工程項目跟蹤審計的全程化、一體化理念不足，重視不夠，缺乏全面認(rèn)知；由于長期的慣性思維，多是強(qiáng)化事后竣工結(jié)算審計，而事前預(yù)防和過程監(jiān)控往往不夠；對審計過程中評價作用強(qiáng)化不夠，導(dǎo)致建設(shè)工程部門決策和審計管理服務(wù)職能發(fā)揮不夠；審計人員對工程建設(shè)的施工狀況、市場行情、設(shè)備廠商等信息把握不準(zhǔn)，審計質(zhì)量不高。

3.3 審計人員專業(yè)綜合素質(zhì)不高

工程總承包的建設(shè)項目需要全過程、一體化審計，注重事前、事中、事后審計，但很多建設(shè)單位呈現(xiàn)出審計管控能力不足的問題，主要原因是審計人員專業(yè)綜合素質(zhì)不高：（1）審計人員的專業(yè)單一。財務(wù)、審計專業(yè)人員較多，而工程、法律、經(jīng)濟(jì)、項目管理等方面專業(yè)人員缺乏。（2）審計人員的學(xué)歷不高，很多都是專科、本科學(xué)歷，碩士學(xué)歷極少，應(yīng)對復(fù)雜的全過程跟蹤審計能力不足。（3）年度培訓(xùn)內(nèi)容單一。目前培訓(xùn)主要是對審計和財務(wù)的政策和理論進(jìn)行培訓(xùn)，對全過程的跟蹤審計實踐和有關(guān)工程、經(jīng)濟(jì)等方面培訓(xùn)不夠。（4）創(chuàng)新不夠。很多審計人員專業(yè)思維固化，難以應(yīng)付、跟蹤審計中出現(xiàn)的新情況、新問題。

3.4 跟蹤審計的監(jiān)督力、控制力不強(qiáng)

在傳統(tǒng)的工程項目管理中，建設(shè)單位、設(shè)計部門、施工單位、監(jiān)理單位、審計部門各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互監(jiān)督。但在工程總承包模式中，設(shè)計和施工都是總承包商，建設(shè)單位和審計部門通過合同關(guān)系只對總承包方進(jìn)行監(jiān)督，而對工程總承包的內(nèi)部分包單位和供貨商難以深入監(jiān)督。在招投標(biāo)階段，建設(shè)單位和審計部門管控力度相對較大，但到了雙方合同履行階段，總承包商話語權(quán)較強(qiáng)，建設(shè)單位在合同履行和項目實施中大多處于被動，而審計部門對下層施工單位的管控力不強(qiáng)，下層施工單位也不太配合審計部門，還可能存在故意妨礙審計工作實施的情況。

4 工程總承包模式下建設(shè)項目全過程跟蹤審計的優(yōu)化策略

4.1 建立并完善工程總承包項目內(nèi)部審計制度

根據(jù)《中華人民共和國審計法》《國家審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招投標(biāo)法》等法律法規(guī)，基于工程總承包特點，結(jié)合審計工作的實踐，制定設(shè)計審核、項目合同管理與履行監(jiān)督、工程進(jìn)度監(jiān)督、質(zhì)量管理監(jiān)督、分包采購管理及執(zhí)行、工程款收付及結(jié)算等制度規(guī)范，建立完善的內(nèi)部審計管理制度，對全過程跟蹤審計的職責(zé)、內(nèi)容、范圍和程序等作出明確規(guī)定，使全過程跟蹤審計工作有法可依、有章可循，逐步實現(xiàn)工程總承包模式下的建設(shè)項目全過程跟蹤審計工作的規(guī)范化和科學(xué)化。

4.2 明確全過程跟蹤審計定位，積極發(fā)揮審計作用

（1）轉(zhuǎn)變觀念，高度重視，全面樹立建設(shè)工程項目跟蹤審計的全程化、一體化理念；（2）明確全過程跟蹤審計定位，根據(jù)建立的內(nèi)部審計制度，強(qiáng)化事前預(yù)防、過程監(jiān)控和事后竣工結(jié)算的全過程審計；（3）優(yōu)化審計流程，重點把控在工程總承包項目中的設(shè)計、招投標(biāo)、采購等環(huán)節(jié)的關(guān)鍵風(fēng)險點；（4）準(zhǔn)確把握工程建設(shè)的施工進(jìn)程、市場行情、供貨商、分包商等信息，認(rèn)真履行監(jiān)督、評價和服務(wù)職能，著力提高審計質(zhì)量，在工程管理部門決策和管理服務(wù)中積極發(fā)揮審計作用。

4.3 提升審計人員專業(yè)技能，為科學(xué)審計提供有力支撐

工程總承包項目的全過程跟蹤審計是一項系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，實施全方位的審計監(jiān)督，要求審計人員不僅要具有豐富的財務(wù)、審計知識，還要具有項目管理、工程管理、法律、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)法規(guī)等知識。因此，必須采取有效措施提高審計人員的專業(yè)技能：（1）積極參加各類審計、財務(wù)、工程管理等培訓(xùn)，全面提升內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)水平；（2）廣泛招聘經(jīng)濟(jì)、法律、工程管理等專業(yè)的高學(xué)歷人才加入審計隊伍；（3）根據(jù)需要，聘請社會審計機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)、法律、工程管理等專業(yè)人才參與過程審計工作，以彌補(bǔ)內(nèi)審力量的不足；（4）充分利用新媒體，積極參加工程總承包項目管理和審計工作的學(xué)習(xí)交流，增強(qiáng)創(chuàng)新意識。

4.4 正確處理好各方關(guān)系，加大監(jiān)督力度

在全過程跟蹤審計過程中，審計部門要主動溝通，正確處理好與工程總承包商、招投標(biāo)單位、監(jiān)理單位、采購商、分包商、地方政府等外部關(guān)系，并處理好與單位內(nèi)部的建筑部門、財務(wù)部門、國有資產(chǎn)管理等部門的內(nèi)部關(guān)系，力爭獲得各方面的大力支持與積極配合，使全過程跟蹤審計工作能夠順利實施。同時，審計人員積極履行職責(zé)，重心下移，積極作為，加大監(jiān)督力度，加強(qiáng)對建設(shè)工程項目的全過程、全方位監(jiān)督與評價，實現(xiàn)審計最大綜合效益。

5 結(jié)束語

加強(qiáng)工程總承包模式下的建設(shè)項目全過程跟蹤審計是未來大勢所趨，對提高建設(shè)工程項目的審計、管理、監(jiān)督和評價效能具有重大意義。今后，項目各方都需要加強(qiáng)研究，尤其要加強(qiáng)體制機(jī)制、風(fēng)險管控、成本控制、動態(tài)監(jiān)督、績效評價等方面的研究，促進(jìn)依法審計、科學(xué)審計、全面審計，實現(xiàn)高質(zhì)量審計。