城市地下綜合管廊PPP項目融資風險管理研究

崔寶霞 王玉婷 曾 光 王 瑩

內蒙古科技大學（014010）

近年來，我國經濟水平的不斷發展，同時也推動了城市化的進程。城市地下綜合廊道是城市中地下空間統籌發展中重要的組成部分，其的存在能夠將市政管線收容在內從而形成了完善的城市地下管線體系，能夠有效推動城市的發展。

1 城市地下綜合管廊及PPP模式概述

1.1 城市地下綜合管廊

城市地下公共工程隧道指的是在城市道路下修建市政公用隧道，整合城市地下管線，實行了統一規劃、建設以及管理，實現地下空間和地下空間的綜合利用。共享資源管道是指城市的供水和排水系統排水系統管道是城市燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業及其附屬設施的重要基礎設施和生命線，保證了城市的可持續發展和城市運營。薩繆爾森（Samuelson）在1954年首次提出了準公共物品的正式定義，即一種增加一個人對某種物品的消費而又不減少任何人可以消費的商品的物品。它強調了項目的基本特征。此外，準公共產品還具有不完整的產權以及范圍定義的動態性和相對性。前者通常意味著單個消費者擁有使用權，但沒有所有權，后者表明商品的準公開不是靜態的和絕對的，社會經濟環境和科學技術水平的變化可以使準公共物品和私人物品互換。此外，準公共物品必然會對外部環境產生積極或消極的影響。這個是準公共的外部。可以發現城市地下綜合管廊是典型的準公共建筑產品。現階段，為能夠有效解決城市道路拉鏈的問題，我國城市地下基礎設施建設由來已久，迫切需要利用地下空間資源，建設地下綜合管廊，為供電、供水、排水、天然氣等工業管道提供一個集中管理的場所，早期公共隧道完全由政府投資鋪設專用管道，具有很強的產權和經濟效益排他性。現在公共隧道亟待發展，產權和排他性逐漸弱化，它還沒有完全被市場價格所控制，公共設施隧道的主要供應商不是一成不變的，實現多主體供給，為社會資本提供支持干預。值得注意的是，政府不提供的產品是準公共產品產品。作為只要是由多主體聯合決策提供的，都是準公共產品，這充分證明了社會資本的引入在一定程度上是可行的，經營過程不會改變準公共產品的屬性。地下公用工程隧道建設的主要目的是解決地下管道的鋪設問題。同時，它的積極外部性也非常明顯。通過消耗管道用戶，可以改善外部收益。換句話說，綜合管廊的建設可以帶動鋼鐵，機械設備，信息情報和大量人力資源的投資，對促進經濟增長起到一定作用。同時，集中的管道鋪設管理可以節省污水和供水成本，大大降低人們的生活成本，增強公眾對公益的共識。同時，綜合管廊可以提高城市建設的效率。對綜合承載力和新型城鎮化的發展質量起著非常重要的作用[1]。

1.2 政府與社會資本合作模式

PPP模式的推廣對政府職能轉變和公共服務水平的提高提出了更高的管理要求，政府各部門要樹立強烈的平等合作意識，注重政策制定、市場監管和引導服務，社會公眾產品公司的直接提供者已經轉變為社會資本的合作伙伴和社會資本的監督項目，購買力應該根據各地實際情況，通過給予優惠、核定價格標準、給予財政補貼、明確獨家協議等方式，要穩定社會資本的預期效益，加強工程造價監控，必須充分調動社會資本的積極性，防止不合理的利潤轉移或利益轉移。政府與社會資本之間風險的合理配置應建立在風險與社會資本平等的基礎原則上，項目建設和運營風險由社會資本承擔，法律和政策調整風險由政府承擔，而自然災害等不可抗力風險應由雙方共同承擔派對。要在平等協商、遵守法律法規的基礎上，按照權利義務明確、制定效率高、規范化的原則。雙方必須有強烈的契約意識。

1.3 城市地下綜合管廊PPP模式融資研究

地下管道廊在我國起步較晚。繼上海浦東新區張陽路之后，大陸第一條現代地下公用工程隧道，廣州大學城，寧波等城市都在積極規劃和建設公用工程隧道。如奧運村、上海世博園等，公用隧道臺灣最發達。投融資運營模式是政府企業合資的另一種典型模式，即政府投資占綜合管廊總成本的一定比例，剩余成本由管道單位按一定比例分配考慮空間后，管道安裝成本和傳統管道安裝成本的關系。為保證公共隧道建設的連續性，建立了公共隧道建設專項資金，并通過了各級法律法規，限制了公共隧道的使用和管理基金。在同時，建立了完善的管理體系，包括公共建筑設計標準工程隧道、成本分攤和內部維護[2]。

2 城市地下綜合管廊PPP模式融資適用性

2.1 技術的可行

公用事業隧道作為一種準公共產品，屬于城市基礎設施，具有較強的外部性。一方面，向進入公用隧道的管道單元收取的公用事業和管理費可以達到應有的效果。另一方面，公用事業隧道的建設可以使周圍的基礎設施、建筑物和土地獲得增值收入。從國內外成功的PPP項目來看，其大多是準公共產品，具有投資大，政府定價高，運行成本高，投資回報不確定，社會公益性強的特點。公用事業隧道恰好符合這些特征，可以為兩者的結合提供更多的便利。

2.2 市場的需求

地下綜合管廊是一個具有很高技術要求的復雜地下管道通道。這需要投資者具備籌集資金和運作的能力。而且，這些年來我國的城市管道比較混亂，對公用事業管廊的需求已成為非常緊急的情況。對綜合管廊的巨大需求不僅可以依靠資金來進行大規模的基礎設施建設。相反，還必須采取全面的業務運作方式。在合理利用資金的同時，必須提供足夠的資金支持，鼓勵社會資本積極參與地下管廊的建設，建立合理的收費機制和相應的運行管理機制。

2.3 社會的期望

PPP模式的采用可以有效地發揮社會資本在資金管理、專業技術和管理方法上的優勢；有利于政府在基礎設施建設中的職能角色從政府角色轉變為社會資本角色。通過政府和各種社會資本的整合，可以大力推動基礎設施建設投融資機制的創新，以動員市場進行有效的資源配置，促進混合所有制經濟的發展。

3 城市地下綜合管廊PPP模式融資風險的識別

3.1 風險管理的概念

無論項目規模大小，風險都是巨大的。工程部處在一個不斷變化的環境中，再加上項目本身的復雜性、參與方的多和決策者的能力等都可能帶來一些未知的風險，而風險的發生可能導致項目運營失敗和合同終止爭議等，在風險發生時，進行適當的風險管理是非常必要的。風險管理是指為應對某些已知的風險管理而做出決策的過程，是一種能夠有效管理可能偏離項目目標的技術方法。

3.2 風險評估的概念

風險評估是在對風險進行全面、系統的識別后，對風險發生的可能性及其后果的嚴重性進行評估和度量。風險估計指的是對系統所有風險場景進行全面的分析，以確定風險發生的可能性以及對系統的影響程度。風險評估是對系統的各種風險的系統分析和度量，是對系統總體風險水平的綜合評估。兩者之間的區別在于風險估計的對象是單一風險，而不是系統的整體風險。其主要估計風險。在風險管理過程中兩者是緊密相關且不可或缺的。一般來說，應該同時執行。

4 政府的風險管理措施

社會資本主要承擔施工風險和經營風險，對于施工風險而言最重要的是建立標準的合同條款，施工過程涉及許多合同條款，綜合管廊的建設屬于隧道施工類別，具有廣泛的意義。風險范圍廣，容易引起糾紛和變更。一方的標準化合同是當事方履行其權利和義務的基礎，也是解決方案。在制定和簽訂特許經營合同的過程中，應注意支付標準化和合法性，特別是在成本績效評估、特許經營變更及利潤分配等方面。操作風險最重要的是建立合理的收費機制。我國已有相關研究，但所涉及的走廊長度相對較短，融資方式以政府融資為主。而PPP模式下的管理機制并不適合于運營。可以借鑒國際上現有綜合管廊運營收費機制的成功經驗，結合我國國情，創新建立適合的綜合管廊收費機制。鑒于法律風險，政府有關部門應盡快完成綜合管廊的建設。法律制度可以為綜合管廊的建設提供法律依據，并在運行過程中不斷完善法律，從而增強法律的可操作性和實用性。同時，要完善公用事業隧道的財政補貼政策、風險分擔制度、績效指標和考核機制，積極促進公用事業隧道的持續穩定運行，完善稅收管理、審批和環境保護工作，為特許項目提供相應的支持，同時保護自己的權益。

5 結語

由上可知，當前我國的城市地下綜合管廊建設已經在快速發展階段，其中的競爭力會隨之而變得激烈，風險也會更高，為此有關人員對風險的識別和風險體系的構建方法應當不斷的進行完善和補充，才能夠全面的分析識別，有效提升到風險分擔的合理性。