新公共服務理論對農家書屋建設的啟示*

申彥舒

（湖南人文科技學院圖書館，湖南 婁底417000）

1 引言

農家書屋建設從2003年倡導發起，2007年開始全國推行，2015年國家有關部門加強了對農家書屋的統籌管理，到2018年9月中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》提出要“推進農家書屋延伸服務和提質增效”[1]，國家政策對于農家書屋工程建設予以持續關注。歷經十多年的時間，農家書屋具備了一定規模，但也存在不少的問題，要推進農家書屋服務延伸和提質增效，實現可持續發展，需要從管理體制、運行機制等多方面進行完善。美國著名的行政學家羅伯特·登哈特（Rober B.Denhardt）提出的新公共服務理論所倡導的“服務公民為核心”觀點對我國農家書屋建設具有重要的理論價值和實踐意義。筆者以新公共服務理論為理論基點，闡釋其與農家書屋的契合，分析其給我國農家書屋建設帶來的啟示。

2 新公共服務理論概況

2.1 產生背景

20世紀70年代末，西方發達國家實行“新公共管理理論”，這種新的管理主義實際上就是以追求“3E”即效益（Efficiency）、經濟（Economy）、效率（Effectiveness）為價值目標的“效率主義”[2]。由于該理論過度依賴市場機制，推崇市場主導和追求效率，認為公共管理者是“掌舵，而不是劃槳”，忽視了民主、公平、公共利益等基本價值，致使政府面對社會不公、貧富分化等實質問題時無法解決，也引來了不少批判和質疑之聲[3]。基于對此理論的反思與批判，“新公共服務理論”應運而生。

2.2 基本觀點

新公共服務理論，是以公民為中心的公共管理理念，將公民置于整個治理體系的中心，推崇公共服務精神，主張用民主和社會的標準來衡量公共服務質量，重視政府與社區、公民之間的對話溝通與合作共治，強調建立有效的公民利益表達機制。該理論的基本觀點包括[4]:（1）服務于公民，而不是服務于顧客；（2）追求公共利益；（3）重視公民權勝過重視企業家精神；（4）思考要具有戰略性，行動要具有民主性；（5）承認責任并不簡單；（6）服務，而不是掌舵（7）重視人，而不只是重視生產率。

2.3 特點

新公共服務理論是對傳統公共行政的超越，具有如下特點:（1）在政府角色定位方面，將政府定位于服務，平衡各方利益，創造共享價值；（2）在實現政策目標的機制方面，主張構建各組織聯盟，滿足社會各方的共同需要；（3）在理性形態和行為模型方面，以戰略理性為理性形態，構建對理性的多元檢測的行為模型；（4）在管理者的行為動機方面，強調公共服務、奉獻社會的意愿；（5）在組織框架的設定方面，主張建立公共領導的合作組織框架；（6）在責任強調方面，強調對公民負責；（7）在責任的實現途徑方面，強調選擇綜合路徑——必須關注法律、政治規范、社區價值和公民利益等。

3 新公共服務理論與農家書屋服務的契合

新公共服務理論的核心理念與農家書屋服務理念是契合的。首先，核心職能相同，強調服務。在新公共服務理論中，把服務當作公共行政的出發點和落角點，公共服務是政府的核心職能，政府存在的主要原因就是能夠提供公共服務。農家書屋是為滿足農民閱讀需要，建在行政村的公益性文化服務設施，其本質屬性是文化服務，服務既是農家書屋建設的邏輯起點，也是它的最終結果。其次，服務理念相同，強調“以人為本”。在新公共服務理論中，服務是政府的主要職能，而服務的理念是“以公民為本”，公民是公共活動領域的主體，政府部門更關注于公民是否能夠找到存在感和歸屬感，相互溝通是否順暢，尊重公民的本性，維護公民的權益。農家書屋是一項面向農村、面向基層的文化惠民工程，是順應時代發展和農村居民需求而產生的，以農民需求為導向，充分重視農民的主體性與需求性。再次，根本目標一致，都強調追求公共利益。在新公共服務中，追求的目標是更廣泛、更長遠意義上的公共利益，體現了對公民權利和民主傳統的回歸。農家書屋建設旨在滿足農民群眾最基本的文化需要，提升農民的文化素養和教育程度，保障農民群眾基本文化權益。可以說，農家書屋服務是一項系統的、復雜的公共服務，它的持續發展離不開社會組織的協同、公眾參與以及公共利益的保障等，這些與新公共服務理論所倡導的戰略性思考、公眾參與、追求公共利益、回應性等理念都相契合。因此，充分地運用新公共服務理論來指導農家書屋建設具有重要的作用。

4 新公共服務理論視角下農家書屋建設存在的主要問題

綜合分析農家書屋發展的現狀了解到，目前存在政府協同力量不足、缺乏戰略性思考、忽視農民的公民身份和作用、缺乏公眾反饋和政府回應機制等問題。

4.1 政府協同社會力量不足

農家書屋服務是一項關系廣大農民利益的長期工程，需要人力、物力、財力等的持續性投入才能實現可持續發展，而單靠政府的精力和財力顯然不夠。據了解，農家書屋的建設和運營經費主要依靠各級政府的財政支持，存在資源配置的“垂直化”和高度集中化問題，造成農家書屋對政府管辦和國家財政的“路徑依賴”，同時使得市場機制和社會力量進入存在體制性壁壘[5]。缺乏社會力量的有效、長期、持續的支持，缺乏經費的保障和經費投入的評估機制，基礎設施建設不平衡，硬件設施建設滯后。可見，在政府無法充分發揮其協同社會資本機制的情況下，僅僅依靠政府，無法滿足農村居民多樣化的需求，服務效率低下。

4.2 缺乏戰略性思考

農家書屋建設作為一項長期而復雜的文化惠民工程，執行過程中存在包括中央政府、地方政府、村（居）委會、農民等在內的多方利益主體[6]。地方政府需進行戰略性的思考，注重科學合理和長遠的規劃，在建設過程中要具備民主性。當前，在農家書屋建設過程中，地方政府缺乏長期規劃，配套政策不完善，沒有形成統一的制度體系，只是由各地區各行政村自行治理，地方政府為追逐經濟績效而選擇性執行政策，橫向之間缺乏資源整合和統籌利用；地方政府主導制定的各項規章制度缺乏其他各方的廣泛參與，村（居）委會處于政策執行鏈條的最底層，缺乏一定的自主性，農民作為政策對象的目標指向群體，一定程度上被排斥在政策制定之外，導致難以滿足農民文化需求。

4.3 忽視農民的公民身份和作用，公眾參與度不高

農家書屋是一項惠及廣大農民群眾的民心工程，最大受益者是農民，但一些地方政府卻忽視了農民的主體地位，未能充分關注到農民的公民身份和作用，農民的主體作用并未體現出來，出現了“虛位”“弱位”“錯位”等情況，導致農民群眾在農家書屋管理層面主體參與意識不強。同時，農家書屋“自上而下”“一刀切”的供給方式使農家書屋在藏書目錄選擇上缺乏一定的自主權，書籍多以上級部門統一配發為主，存在資源配置不接地氣、供需錯位現象，忽略或者淡化農民實際的文化需求，有些地方農家書屋中的圖書有20%—30%農民看不懂[7]，沒有依據當地民情有針對性地調整書籍結構，不能匹配不同地區農民的差異化和多樣化需求，造成資源的浪費與閑置，難以調動農民群眾閱讀的興趣和參與的熱情，部分農家書屋出現“門前冷落鞍馬稀”的境況。

4.4 缺乏公眾反饋和政府回應機制

作為一項國家文化惠農工程，農家書屋工程的初衷就是要滿足農民的文化需要，通過對貧困地區的文化幫扶，培育一批能夠依靠科技文化知識來擺脫貧困的新型農民[8]。然而，在實際運行中，農家書屋宣傳、服務、反饋部分性缺位，在決策管理上存在體制“內外隔離”、體制內部“上下不通”、多層管理體系間“信息不通”等問題[5]，農家書屋政策在農村遭遇落實不到位的困境。對農家書屋的監督評價和農民需求的征求反饋缺乏常態、有效的機制，沒有相應的接受與回應農民需要的渠道，沒有與農民建立良好的正向互動，監管和評價工作常常流于形式，沒有“民主的輸入”“民主的溝通”平臺，公眾參與存在著“效率”與“回應”的兩難問題。

4.5 缺乏責任機制，責任意識淡薄

農家書屋建設是一個系統的工程，需要政府牽頭，職責明確，帶領相關部門和組織進行系統地統籌和建設。目前，農家書屋責任制度的建立并不完善，農家書屋采用的是村民自治制度，管理上按“免費借閱，村民自主管理”的模式來實施。“自主管理”意味著沒有明確的崗位職責和身份限制，長此以往，導致管理虛化[9]。有的把農家書屋當成面子工程和形象工程，建成后疏于管理[10]。管理人員匱乏，素質不高，村干部兼任管理員的情況十分普遍，然而在低福利與多任務的矛盾之下，村干部往往被動消極執行，主動為農民提供知識服務的意識淡薄，對書屋的重要作用認識不足，責任意識不強。

5 新公共服務理論對農家書屋建設的啟示

5.1 協同社會資本，構建多渠道投入機制

當前，農家書屋的供給模式是以“自上而下”的政府供給為主，但這并不意味著應當全部由政府供給，農家書屋是由政府政策主導的公益性文化服務項目，廣泛聯合社會力量，是農家書屋可持續發展的必由之路。可以通過企業贊助、公益捐助等途徑直接融資或合作交流，也可以參照其他公共物品的供給方式，將競爭機制引入農家書屋的建設中，開拓農家書屋新的運營和籌資模式，積極發揮各參與主體的潛力，讓農家書屋變成真正自我管理的生態體系，實現參與主體的“多贏”。

5.2 創新發展模式，深遠謀劃發展

建設農家書屋，首先要全面提高公共服務意識，充分發揮公民在追求公共利益中的作用，鼓勵公民組織或者公民個體參與管理，實現從“顧客”型服務模式向以人為本的“公民權利”型服務模式的轉變，從控制導向向服務導向的轉變，積極探索捐助型、托管型、民間公益型、企業型、公建民營公助型、旅行驛站型等發展模式。其次，要制定合理的規劃，深遠謀劃農家書屋建設，將農家書屋建設納入鄉村振興戰略規劃，縱向聯動服務，橫向聯盟發展，使農家書屋建設活動體現民主性。

5.3 創新服務方式，提升用戶粘度

轉變農家書屋單一的服務方式，從“自上而下、一刀切”向“自下而上、以需定供”的服務方式轉變，拓展服務深度，提供精準化服務，提升用戶黏度。充分整合資源為新時代農民提供更豐富的精神食糧，充分應用新媒體、新技術不斷培養農家書屋自我“造血”功能，推廣農家書屋數字化建設，開發各類閱讀軟件，利用大數據劃分群體，持續推動指導關注群體需求，結合本地區的自然資源和社會資源、產業發展等，推動農家書屋延伸服務和提質增效，打造成集多種功能于一體的鄉村公共服務平臺，吸引用戶廣泛參與。

5.4 加強協商交流，完善公眾反饋和政府回應機制

Web3.0時代農村信息化發展不斷提高，依托社會化媒體在農村的發展，充分利用社會化媒體的共享、交互、便捷等優勢，建立農家書屋社會化媒體平臺，改變現有的單一信息傳遞模式為互動的信息交流模式，暢通農民自下而上的表達渠道，幫助農民表達其利益訴求，保障農民的表達權、知情權、監督權，建立政府與農民的良性互動機制，積極回應農民的訴求，建立有效的公眾反饋機制和政府回應機制，最大程度地滿足農民的需求。

5.5 完善責任機制，建立績效評估體系

面對農家書屋發展中存在的諸多問題，建立完善的責任機制和績效評估體系刻不容緩。建立以服務價值為導向的責任機制是提高農家書屋服務水平的關鍵，不僅要依靠外部規章制度來規范管理者的責任，更要依靠內源于管理者的職業責任意識，加強農家書屋人才隊伍建設，拓展人才培養機制，采取政府服務和志愿公益相結合的方式，充分挖掘“新鄉賢”和文化熱心人士，通過制度建設和政策引導，培育一支共同參與、勇于承擔多樣化責任的管理員隊伍。著力推進農家書屋管理的科學化、規范化工作，層層細化職責，落實責任主體，細化各項考核指標，努力實現數量評價、質量評價和效益評價三方面的平衡，對書屋建設、資金使用、服務質量等指標進行監管和考核，制定相應的獎懲制度，以達到激勵和警示的作用。

6 結語

在精準扶貧和鄉村振興的大背景下，面對農民群眾日益增長的文化需求，農家書屋的服務必須尋求新的方向和定位，不斷完善管理配套機制，創新管理理念，改進服務方式，推進農家書屋延伸服務和提質增效，才能實現其可持續發展。新公共服務理論是一種全新的公共行政理論和實踐模式，給我們提供了一個充分重視民主、公民權和為公共利益服務的理論框架，為農家書屋建設提供了一個新的理論視角。