政府投資項目工程變更管理制度制訂探討

劉文豐

深圳市龍崗區(qū)建筑工務署（518100）

0 前言

設計變更管理是政府投資項目管理的重要內容，政府投資項目具有公益性、基礎性的特點，社會影響廣泛。長期以來，政府投資項目受“三超”問題困擾，其中，結算超預算這個環(huán)節(jié)，往往是由于過多的或不合理的設計變更造成的。引起設計變更的原因可能是施工現場條件變化、勘察設計的疏漏、標準規(guī)范的調整、甚至是人為故意（施工單位為了增多工程量而惡意提出變更）等。因此，加強政府投資項目設計變更的管理是政府投資項目管理工作中需要重點關注的問題。加強項目設計變更管理對于規(guī)范政府投資項目管理、控制工程投資、工期和質量及提高投資效益和社會效益具有重要意義。

目前，我國各地政府陸續(xù)設立了專門的建設管理機構（建筑工務署，代建項目管理中心等，其實質是專門的代建機構，以下簡稱為建設單位）集中負責政府投資項目的建設管理工作。為了規(guī)范工程變更行為，明確建設單位內各部門各崗位管理職責，有效控制工程投資，實現工程的投資、工期和質量控制目標，建立和完善工程變更管理制度非常重要。文章對建立適用于政府投資項目建設管理機構的工程變更管理制度進行探討。

1 適用范圍

這是對管理制度適用范圍的規(guī)定，其范圍應覆蓋政府投資項目建設管理機構負責實施的符合以下情形的所有項目。

在實施過程中，現場實際情況與設計文件所描述的情況不一致，或因非施工單位原因造成的須對原設計進行修改、增減的情況，包括原招標范圍內因地質勘察與實際情況不符、工程內容增減、招標文件內容增減及合同約定可調整的錯漏（缺）項、少計、多計等原因。

在完成施工招標后，建設單位同意簽發(fā)的設計圖紙修改文件，包括對施工圖紙的修改、增補、廢除，出新版施工圖紙、施工深化設計圖等。

應該指出，在施工招標完成前的所有圖紙及修改完善圖紙，已納入施工標底編制范圍內招標的，納入招標原圖管理，不適用于本規(guī)定。

2 明確工程變更管理原則

明確優(yōu)化設計、分級分類管理、先審批后實施、先履約處理后變更實施等變更管理原則，對于規(guī)范工程變更過程的行為，比選出最優(yōu)變更方案，控制變更造價具有重要意義。

2.1 優(yōu)化設計原則

建設單位項目組根據現場實際情況，對擬變更的方案進行優(yōu)化對比，選擇既能保證實施過程中的質量安全，又能滿足建筑需求和施工進度的變更設計方案[1]。

2.2 分級分類管理原則

所有工程變更均按變更造價進行分級管理授權審批，變更造價指工程變更前后工程造價（包括估算或概算或預算造價）的差額。工程變更分級分類以變更造價（即變更前后工程估算、概算或預算造價的差額）額度大小為依據，把工程變更分為以下四類。

一類變更指單次工程變更造價在200萬元（含200萬元）以上的工程變更，須報市、區(qū)政府批準的重大設計方案調整以及增加原建設規(guī)模、提高實施標準100萬元以上的工程變更，超過計劃總投資的工程變更。一類變更必須由建設單位分管領導審批并簽發(fā)。

二類變更指單次工程變更造價在30萬～200萬元（含30萬元），且不超過計劃總投資的工程變更。二類變更必須由建設單位分管領導審批并簽發(fā)。

三類變更指單次工程變更造價在10～30萬元（含10萬元），且不超過計劃總投資的工程變更。三類變更必須由建設單位項目組長（科室負責人）審批并簽發(fā)。

四類變更指單次工程變更造價在10萬元以下，且不超過計劃總投資的工程變更。四類變更必須由建設單位項目組長（科室負責人）審批并簽發(fā)。

2.3 先審批后實施原則

需對涉及結構、周邊建筑物、危及人員安全、易造成安全事故的深基坑、高邊坡、隧道、橋梁等工程變更，需取得專家評審意見和第三方審查意見。對超過概算的設計變更則必須先經過所屬行業(yè)主管部門審核后可實施，應急搶險工程、需連續(xù)施工及無法停止作業(yè)的變更工程除外。同時建設單位項目組應根據本辦法完善工程變更的方案簽發(fā)和審批手續(xù)。

2.4 先履約處理后變更實施的原則

所有工程變更，原則上須組織參建各方查清變更具體原因，對于一些重大變更由建設單位對相關責任單位人員先行履約處理后方可實施變更。

2.5 變更實施與結算分離原則

項目組應充分熟悉合同有關條款，對可納入結算范圍或存在歧義的工程變更按程序報會審議。

2.6 造價控制原則

變更實施嚴格按估算控制概算、概算控制預算、預算控制結算的原則予以控制。對超出原估算價15%且大于10萬元的變更，除取消原審批外，需按突破后判定標準重新審批，并對各參建主體按相關合同規(guī)定及局相關文件予以履約處理。

2.7 項目總概算控制原則

所有工程變更實施后，原則上不得突破發(fā)改部門批復的計劃投資。如確實須突破原計劃投資的，或超原招標實施范圍，或超原概算批復子項范圍的工程變更，應按《龍崗區(qū)政府投資項目管理辦法》有關規(guī)定進行申報。

2.8 禁止肢解變更原則

原則上，同一標段對同一類型、同一工作面（不同巖土類別及施工條件視為不同工作面）的可預見的變更，應合并予以判別分類，禁止將同一類型的變更人為拆分為幾個子變更進行申報，因客觀原因不能同時實施的工程變更除外。

2.9 變更實施確認原則

工程變更實際完成工程量需經參建各方驗收確認。

3 工程變更程序的設定

工程變更按方案確定、圖紙簽發(fā)、組織實施、驗收結算四階段辦理。

3.1 方案確定

收到變更申請后，建設單位項目組應當組織各參建單位召開協(xié)調會，研究變更原因、判斷變更責任、商討變更方案、明確各方責任；各方工作任務完成后，項目組對擬變更方案進行可行性研判后提請建設單位分管領導召開變更方案確定會，以會議紀要的形式明確擬變更方案。對技術復雜、危及安全、方案重大調整、建設單位分管領導認為有必要且超過30萬元的工程變更，項目組可按建設單位分管領導指示組織建設單位技術委員會專業(yè)組討論提供參考意見及組織專家評審會。設計變更導致建設內容、規(guī)模、功能、標準發(fā)生一定變化的，應由行業(yè)主管部門審核后報發(fā)改部門批準；變更方案確定前應統(tǒng)籌考慮本工程已發(fā)生的工程變更總量，確保不突破工程計劃投資。如確需突破計劃投資的，變更的項目預算超過分項概算的，報行業(yè)主管部門審核。項目預算變更超過項目總概算的，經行業(yè)主管部門確認后報發(fā)改部門按程序審批，超過項目總概算10%及以上的，由發(fā)改部門審核后報政府常務會批準。未超過10%，但超過項目總概算100萬元及以上的，由發(fā)改部門審核后報政府批準。

3.2 圖紙簽發(fā)

根據確定的變更方案，建設單位項目組應書面通知設計單位提交正式變更設計圖紙和概算，對圖紙和概算進行復核，對技術復雜、涉及安全等重大工程變更的，需組織專家評審，并報第三方機構審查合格后方可實施。變更圖紙按分級管理原則審批或報批，一類、二類工程變更由建設單位分管領導審批，三類、四類工程變更由項目組長（科室負責人）審批。審批完成之后，變更圖紙及概算在建設單位檔案室統(tǒng)一加蓋工程管理業(yè)務專用章之后存檔并下發(fā)。

3.3 組織實施

圖紙簽發(fā)后，建設單位項目組應書面通知監(jiān)理、施工單位組織實施變更，同時確保按批準的方案實施，并作好實施過程中的質量安全管理，協(xié)調解決工程變更過程中存在的問題，并將變更資料原件及時存檔。

3.4 驗收結算

變更實施完成后，建設單位項目組應當組織驗收，逐項確認已完成工程變更工程量，并對各參建單位進行履約評價。項目組對符合納入結算范圍或存在歧義的工程變更及時組織審核變更造價，報建設單位業(yè)務會審議同意后，及時組織每次工程變更結算工作及完善報批手續(xù)，并按要求對相關單位進行合同履約評價。

4 處罰規(guī)則

管理制度中，設置處罰規(guī)則，對規(guī)范相關人員的行為能起到警醒及震懾作用。相關人員出現工程變更弄虛作假、質量安全問題的，或未按規(guī)定申報審批工程變更就組織實施的，給予通報批評等處罰。對情節(jié)嚴重的，移交紀檢監(jiān)察委等相關部門處理。

5 結語

沒有規(guī)矩不成方圓。實踐證明，完善的工程變更管理制度能規(guī)范政府投資項目的工程變更行為，杜絕腐敗現象，優(yōu)化變更方案，節(jié)約投資，對減少工期和投資，提高工程質量具有不可或缺的作用。