四川省環境應急聯動的探索與實踐

王東，王彬潔，胡鑫，范龍

（四川省環境應急與事故調查中心，四川成都610041）

隨著跨界流域突發環境事件不斷發生，2008年，原環境保護部下發了《關于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見》（環發〔2008〕64號），提出“在跨省界重點河流、湖泊、海域建立跨省際聯防治污機制”，督促指導各級生態環境部門重視跨省界流域環境污染問題，建立預防和處置跨省界水污染事件的長效工作機制[1]。2008年以來，四川省高度重視環境應急聯動工作，先后共簽訂各類突發環境事件應急聯動協議100余份，環境應急聯防聯控體系初步形成。本文對四川省環境應急聯動情況進行統計分析，旨在剖析面臨的形勢和存在的問題，提出強化環境應急聯動的意見和建議。

1 環境應急聯動現狀

通過對四川省環境應急與事故調查中心提供的截至2020年11月底四川省環境應急聯動協議簽訂數據分析，四川省共簽訂各類突發環境事件應急聯動協議127份，其中省級17份，市（州）級59份，縣（區、市）級51份，基本實現行政區域、跨界流域、主要部門應急聯動全覆蓋，切實提升了全省環境風險防控能力。

1.1 省級環境應急聯動情況

建立上下游聯防聯控機制，是預防和應對跨省流域突發水污染事件，防范重大生態環境風險的有效保障。2009年以來，四川省生態環境廳先后與相鄰省份省級生態環境部門簽訂環境應急聯動協議14份，其中與陜西省簽訂的數量最多。此外，四川省生態環境廳還積極與省直有關部門建立環境應急聯動機制，先后與四川省氣象局、四川省安全生產監督管理局、四川省交通運輸廳等各簽訂1份應急聯動協議。

1.2 市（州）環境應急聯動情況

市（州）級環境應急聯動協議簽訂數量較多的有樂山市、眉山市，分別為12份和9份；瀘州市、廣元市、遂寧市、廣安市和巴中市等5個市簽訂了跨省環境應急聯動協議；遂寧市以市政府名義簽訂3份環境應急聯動協議。

1.3 縣（區、市）級環境應急聯動情況

成都市有14個縣（區、市）、綿陽市有8個縣（區）、涼山州有7個縣（區）簽訂環境應急聯動協，其中成都市新津縣簽訂的環境應急聯動協議數量最多，為6份。消防部門在突發環境事件應急處置中具有重要作用[2]，眉山市是全省唯一與公安和消防部門簽訂環境應急聯動協議的市；廣元市朝天區生態環境局是唯一簽訂跨省應急聯動協議的縣級生態環境部門。

2 存在的主要問題

2.1 黨委政府重視不夠

通過簽訂的127份環境應急聯動協議可以看出，僅遂寧市以政府的名義與重慶市潼南區、德陽市、資陽市簽訂了3份協議；自貢市大安區與內江市隆昌市以政府名義簽訂1份協議。其余123份協議都是以生態環境部門的名義簽訂的，部門間的環境應急聯動機制不健全[3]，無法有效調動轄區內的所有環境應急資源，容易出現生態環境部門單打獨斗的尷尬局面。生態環境安全的屬地責任在黨委政府，環境應急聯動是保障生態環境安全的重要手段，跨界突發環境事件牽扯的部門較多[4]，環境應急聯動需要由黨委政府牽頭，才能有效調動區域內的所有優勢資源，形成工作合力，方能最大程度減輕污染損害。

2.2 協議內容效力不強

目前，各地簽訂的聯防聯控協議只是一種簽訂具體合同或其他合作的意向，不具有合同的效力，違反框架協議只負締約過失責任。協議約束力不強直接導致部分地方未嚴格落實協議約定的內容，不及時通報突發環境事件信息，未開展聯合應急演練等，最終致使部分環境應急聯動協議流于形式。

2.3 應急基礎能力不足

一是環境應急管理人員嚴重不足。目前，全省除成都、瀘州等9市單獨成立環境應急管理機構外，其余12個市（州）無獨立機構及專職人員，大多數地方承擔環境應急管理職能的機構為環境監察執法機構。隨著省以下環境監察執法垂直管理改革工作的推進，部分環境監察執法機構不再承擔環境應急管理職能，環境應急管理機構缺失、職能職責不清等問題將更加凸顯。二是環境應急裝備物質缺乏。目前，四川省僅成都市、德陽市、瀘州市等8個市（州）建立環境應急物資儲備庫，其余市（州）環境應急物資儲備嚴重不足，一旦發生突發環境事件，往往需要臨時從外地調撥環境應急物資，容易錯過應急處置的最佳時間；此外，部分地方缺少應急監測設備，無法快速準確提供監測數據，嚴重影響應急處置方案的制定。三是部分企業環境風險防控措施建設不到位。相當一批企業未進行過環境風險評價，也未建設和落實相應風險防范措施及必要應急設施。如部分企業危化品儲存場地未建設圍堰；部分企業未建設應急事故池，有的建了卻另作它用；個別企業雨水、污水、清凈下水管網混亂，雨污未分流；多數企業應急設施自動化程度不高。

3 對策建議

3.1 積極推進環境應急聯動入法，以法治手段助推流域聯防聯控

為有效夯實屬地黨委政府環境安全責任，四川省頒布實施《四川省沱江流域水環境保護條例》，將流域聯防聯控納入《條例》內容，規定“定期召開聯席會議，建立沱江流域水環境保護聯合協調機制”，賦予其法律效力，將大力推動沱江流域的聯防聯控工作。建議盡快出臺嘉陵江、岷江等重點流域水環境保護條例，將流域聯防聯控納入條例內容，一方面能有效提高地方黨委政府對流域聯防聯控的重視程度，壓緊壓實各級黨委政府生態環境保護屬地責任；另一方面也能提高聯防聯控協議的約束力，繼而推動流域聯防聯控落到實處。

3.2 持續加大政府財政投入力度，以能力建設筑牢流域聯防聯控

一是各級生態環境部門應充分利用機構改革的契機，積極爭取設置專門環境應急管理機構，配齊配強專職環境應急人員；二是結合流域分布、園區特征污染物情況探索建設與之相匹配的應急物資儲備庫，逐步實現全省環境應急物資儲備庫全覆蓋；三是進一步加大資金投入，配備常見的環境應急設備和快速監測設備，以提高現場處置的反應能力。

3.3 探索建立區域環境管理機構，以統一監管落實流域聯防聯控

為進一步強化流域海域生態環境監管，加強流域生態環境執法、重大水污染糾紛調處、重特大突發水污染和海洋生態環境事件的應急處置等工作，生態環境部成立長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖等7個流域生態環境監督管理局，由流域生態環境監督管理局統一實施流域突發環境事件協調處置工作，有效提高了環境應急處置效率。建議參照生態環境部的做法，探索建立區域或流域環境管理機構，整合流域優勢資源，統籌處置區域或流域發生的突發環境事件。

3.4 大力推行生態環境損害賠償，以經濟手段鞏固流域聯防聯控

2018年，四川省印發實施《四川省生態環境損害賠償制度改革實施方案》，規定“發生較大及以上突發環境事件的”應依法追究生態環境損害賠償責任。建議建立完善流域上下游生態補償機制[5]，充分利用電視、報紙和新媒體等載體，加大宣傳力度，促進社會各階層牢固樹立“生態環境有價、損害必須賠償”的理念，讓污染者付出代價，污染的環境得到及時修復，切實維護人民群眾環境權益。通過大力推行生態環境損害賠償制度，利用經濟手段倒逼流域上下游各方加強監管，協同共治，共同守護流域環境安全。