總量控制下的水污染物排放權交易政策體系分析

黃 強

（河北省污染物排放權交易服務中心，河北石家莊 050051）

當下，我國對于水污染治理的正常評估主要是對于水環境的承載力、評估指標的建設、環境安全的風險評估以及水環境容量的整體研究分析等.水污染物總量控制政策的研究主要集中在案例應用、總量控制體系與其他環境管理體系的協調、總量分配方法、技術層面、經濟分析等方面，在法律分析等方面.很少有學者從政策和公共管理的角度對水污染物排放總量控制政策進行評價，最大日負荷管理計劃（TMDL）是20世紀70年代由美國環保部提出并正式實施的該政策實施以來取得了良好效果，有效促進了水污染物減排、環保技術進步和水質改善。本文旨在運用整體環境政策評價模型，參考國外的經驗，對我國水污染物排放總量控制政策進行初步評價，并為其完善提供政策建議。

1 污染排放權交易的由來

污染物排放權主要是在某一個指定區域中，在污染物排放總量和污染物排放量不超過允許排放量，為實現污染物排放權即排放權的合法轉讓，通過污染源之間的貨幣互換來調整污染物的排放量，以達到減排和保護環境的目的。水污染物排放權的基礎是由市場的經濟制度來決定的，其可以促進企業經濟在水污染排放超過定量后行使水污染排放權的余量，隨后，將剩余的排放權出售給買方，就可以獲得經濟回報，這是由于過度排放導致排放權缺失的原因，實質上是市場對經營者環境行為的補償。排污權交易體系最早由美國一位經濟學家Dales在1986年提出的，并且首先是讓美國國家環保局運用在大氣污染治理以及水污染管理中。針對當下越演越烈的水污染污染環境等問題，我國在很多地區設立了水污染排放權的試點，這也達到了預期的控制水污染的效果。這些年水污染排放權的試點工作已經在全國很多地區開展，政府也開始注重對于排放權交易體系的重要性，“十二五”規劃明確提出要“逐步建立排污權交易市場”，當下，水上排污權交易市場仍處于初期，交易市場不活躍，特別是二級市場。商業公司沒有買賣的熱情。一方面，由于補貼總額有限，很少有公司能在市場上出售剩余補貼，另一方面，當需求轉移到二級市場時，信息的稀缺性和不確定性，增加了交易過程中的信息獲取成本和價格談判成本，導致排污權價格扭曲，難以反映供求關系，使市場機制難以發揮作用，從而阻礙了水污染排放交易市場的有效、正常運行。如何在排污權買賣雙方的談判中找到最佳的競價策略，從而降低不必要的運營成本，促使企業主動轉讓排污權，是一個值得探討的問題。

2 水污染物排放政策分析

水環境保護目標是水環境保護政治制度的價值取向，指導著整個水環境保護政策的設計。水環境保護的目標是保護人類健康和水的生態安全，因此需要恢復和維護國家水體的化學、物理和生物完整性，并要求美國所有地表水體盡可能實現這一目標，這一表述可以看作是對水質理想狀態的描述。美國致力于保護人類健康和水的生態安全。然后，清潔用水法案將這一偉大目標轉化為具體的水質標準。同時，還圍繞這一目標制定了日污染負荷管理計劃和水污染物排放標準，形成了圍繞各項水質標準的政治體系，中國的水資源保護政策體系缺乏明確的目標，沒有統一的法律體系，并且也沒有進行針對性的水污染排放總量控制。

總量控制主要包括總量控制和容量控制，在國家宏觀經濟層面，我國水環境保護工作的評價是以總量控制為基礎的。根據國家“十一五”和“十二五”環保規劃的完成情況，“十一五”期間我國化學需氧量年均下降率約為2.5%，而“十二五”期間化學需氧量年均下降率約為2%，主要流域的水污染防治規劃可能也是同樣的下降率。我國的總量控制規定是逐年減少排放總量，但總量控制限制后的污染物排放仍會對環境造成嚴重破壞。美國TMDL計劃中的點排放控制形式是將污染物濃度降低到能夠保護水環境質量的水平。兩者有本質的區別。

中國水域污染物排放總量控制政策沒有專門的法律法規，僅依據相關法律規定，《環境保護法》（2014）第44條明確規定“國家對主要污染物實行總量控制制度”，這標志著排放總量控制制度已成為我國環境保護的一項基本法律制度，《水污染防治法》（2017年第二次修正案）確立了水主要污染物總量控制制度在我國建立了總量控制指標的總量分配原則、總量控制計劃的編制和審批程序以及總量控制制度，但除上述立法規定外，排放總量控制政策沒有專門的法律法規，只有一些規范性文件，如《主要污染物排放總量削減考核辦法》《主要污染物減排總量監測方法》和《主要污染物減排總量統計方法》，法定水平較低。法律地位的缺失導致制度保障的缺失，無法體現調控政策的義務和權威性，這是確保全面控制額度的必由之路。

水質與水量密切相關，水質隨水量的變化而實時變化，對于相同的排污量，水量越豐富，水體的自我生產能力越強，而水質會相對好一些，反之亦然，保證河流水質達標的污染負荷總量應該是一個實時的概念。從理論上講，任何時候都不超標都應該是準確的，美國環境保護署TMDL計劃將總污染負荷擴大到每天的時間尺度，是對管理的科學妥協，而我國的年時間尺度較廣，只要工業企業的年污染物排放量不超過年度總量控制目標，就可以考慮達標。我國許多河流具有明顯的季節性特征，如豐水期、平水期和枯水期。為保證水質達標，工業企業枯水期污染物排放應嚴格控制，因此，按全年時間尺度統計和分配總量控制指標是非常不合理的，不能防止季節性污染事件和事故的發生。

3 水污染物排放交易存在的問題以及建議

以美國為代表的發達國家排放權交易經過多年的發展，從理論到實踐都形成了完整的體系，取得了良好的經濟效益和環境效益。我國環境污染治理工作起步較晚，起步較低，排污權交易才是起步的階段，缺乏強有力的法律支持，我國排污權交易與其他環境法律法規的關系尚未完全厘清，交易市場也具有初始混亂階段的特征，對排污企業創造激勵機制，有效提升環境質量不利。

3.1 污染物排放種類的限制

當下，我國很多地區水污染物的排放量已經逐漸超出了水環境所能承受的范圍，我國很多大型湖泊中的營養日益降低，空氣污染與水污染都逐漸增加。這些年，我國很多城市都遭受著霧霾天氣的困擾，然而我國排污權交易體系還沒有覆蓋更多的污染物種類，所以，相關部門應當將各種污染物排放權納入交易體系中，這樣才能更好地維護人類所生活的環境。

3.2 水污染物排放控制

以交易許可證為依據確定污染物排放總量和排放量，是水污染物排污權交易正常運行的基礎，只有監測數據真實、及時、可靠，才能合理、準確地計算排放總量。同時，排污權交易后，轉讓排污權的企業在獲得經濟補償后不能繼續卸貨，否則將被視為違反“排污權”。加大違法成本，保證排污權交易的嚴肅性，積極讓經營者參與排污權交易，積極參與污染減排，減少排放流入經營者市場，以達到平衡。

3.3 排污價格制定

目前，我國排污權價格在不同地區、不同流域差異較大，排污權有償使用與排污稅成本關系混亂，還存在無償分配的情況。同時，買賣雙方在市場上進行排污權交易時，存在虛高價格、虛高排污權出讓金額比例等問題，一些試點省份采用競價方式確定交易價格，環保部門要根據流域和區域污染源的特點，科學合理地制定和控制市場交易指導價。同時，要避免過多參與排污權交易的中期工作，加強價格機制在排污權交易中的作用，讓市場充分發揮對排污行為的監管作用。

3.4 簡化交易體系

發達國家在多年的發展中形成了一系列科學精確的排放權交易流程，包括交易規則的簡化。我國尚未形成與排污權交易方案相適應的法律法規；排污權交易市場復雜，不同地區之間的排污權交易程序不盡相同；懲罰非法貿易行為缺乏有效依據，客觀上導致排污權交易成本過高，考慮到空氣污染物和水中污染物的不同運輸特點，跨區域流動困難，缺乏對公平和貿易公平的保護，排污權交易還應當制定相應的標準。排污權交易應當對排污許可證的有效期作出科學的規定，以避免排污指標在經營者之間的積累和擴散。

3.5 水污染物排放權的相關法律需要調整完善

排污權不僅具有所有權屬性，而且具有特殊的環境保護功能。因此，廢水中污染物排放的權利受民法和環境法管轄。民法主要界定了排污權的所有權，確立了一些行之有效的交易規則，逐步建立排污權商業市場，保障排污權的轉讓；環境法律法規主要明確排污權的環境保護作用，規范排污權的監督管理，環境保護行政主管部門的監督管理部門明確水污染權的初始分配和購買，鼓勵污染排放主體提高減排效率，減少水污染物排放量，實現水污染物排放總量控制目標。

4 結束語

近年來，排污權交易已成為我國機制創新的參照點。建立和完善排污權交易市場和減排機制，是我國環境保護工作的重要組成部分。排放指標應當使經營者注重生產技術的改進，盡量減少排放污染，銷售減排指標，提高清潔生產的積極性；排污權交易還可以在污染物總量得到控制的前提下降低污染控制成本。凈化企業購買排放指標的價格遠高于建設和運營污染處理廠的成本，但由于中國排污權交易市場尚處于發展初期，排污權交易制度尚不完善，需要在中國特色的不斷發展中重新審視，排污權交易是以總量控制為基礎的環境治理手段。探索高效、適用、低耗的大氣和水污染控制技術仍然是環境保護領域的主要發展戰略。只有這些技術發揮作用，污染物總量得到控制，排放才能在不同行為者之間進行交換；排放權交易還需要政府的適當領導，以避免交易后排放量過度集中，對當地環境造成過大壓力；排污權交易是一種市場行為，這種逐利的市場行為必然導致排污權交易的弊端。只有解決和科學計算交易過程中的各種可能性，排放權交易才能成為一種有效的環境保護手段。