推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設的思考
——以曲靖市陸良縣“中三馬”一體化發展為例

■董婕妍，郭凱峰

（1.云南大學滇池學院，云南 昆明 650228；2.云南省城鄉規劃協會，云南 昆明 650032）

習近平總書記指出，標準決定質量，有什么樣的標準就有什么樣的質量，只有高標準才有高質量。黨的十九屆五中全會明確提出了推動高質量發展的目標任務，同時明確推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。因此，推進新型城鎮化建設必須順應現代城市發展新趨勢，找準現代化城市建設新方向，適應城鄉居民對生產生活生態改善新需求，科學確定城市發展模式，創新城市規劃、建設和管理的理念，突出城市群主體形態，合理布局城市空間，加快推進縣城建設，更好推進大中小城市和小城鎮協調發展。在當前認真編制“十四五”規劃的重要時期，陸良縣委、縣政府認真貫徹落實黨的十九屆五中全會精神和中央、省市新型城鎮化發展系列部署要求，及時提出了推進“中三馬”（中樞街道、三岔河鎮、馬街鎮）一體化發展的新時代新命題，對高質量推進以人為核心的新型城鎮化發展、高水平推動陸良縣城及“中三馬”區域一體化建設具有重大意義。

一、“中三馬”一體化發展的緊迫性和必要性

（一）積極構筑“中三馬”一體化發展是有效提升陸良城市定位和城市能級的重要舉措

當前，全省主要壩區城鎮的發展定位和城市能級逐步清晰，作用日趨顯著，作為擁有云南第一壩的陸良縣，與昆明、蒙自、昭魯、曲靖、祥云等壩子內的城市相比較，受多種因素影響目前城市定位相對不高、城市能級總體偏低、區域輻射引領的帶動能力偏弱，尚未發育成為全省重要的城鎮化發展空間板塊。積極構筑陸良“中三馬”一體化發展，有利于在壩區層面更好地明晰資源承載力的分區、優化生產力的布局、集約城鎮化的格局，進一步明確陸良城市發展新定位和提升壩區城市綜合能級。因此，探索和走出一條符合陸良實際的壩區“中三馬”一體化高質量發展新路子顯得尤為緊迫和重要。

（二）科學推進“中三馬”一體化發展是全面增強陸良新型城鎮化發展動能的重要支撐

2019年陸良縣常住人口城鎮化水平達到49.86%，略高于全省48.91%的城鎮化平均水平，在全省95個縣中排名第10，2020年底將突破50%，突破50%的城鎮化關口意味著“十四五”期間將是陸良縣正式從“鄉村陸良”走進“城市陸良”的關鍵過渡期。陸良縣城建成區面積僅為17.85平方公里，雖略高于全省縣級建成區平均15平方公里的規模，但僅僅是除昆明以外最大單體城市建成區規模的22%（最大約81平方公里）。當前，陸良縣入圍了全省2019年度縣域經濟發展“10強縣”，是唯一一座非設市城市。城鎮化是現代化進程中不可逾越的歷史階段，十九屆五中全會提出到2035年要基本實現現代化，無論從城鎮化發展階段、發展空間和轉型升級等角度看，陸良都需要從完善新型城鎮化戰略的高度，切實把“中三馬”一體化發展作為支撐陸良高質量推進新型城鎮化發展的重要驅動力。

（三）持續鞏固“中三馬”一體化發展是落實推進以縣城為重要載體的城鎮化建設保障

中共中央在“十四五”規劃建議中明確指出，要推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。習近平總書記指出，在城市快速發展過程中，能否形成符合當地實際、體現資源稟賦、文化特色的城市發展空間結構、規模結構、產業結構，直接關系城市發展全局?！爸腥R”一體化發展是新時代陸良促進縣城精明增長、“以水定城”、積極實施城市更新、避免“攤大餅式”蔓延的重要舉措，是以縣城為重要載體的就地城鎮化和以縣域為單元促進城鄉融合、產城融合發展的機制創新，通過“中三馬”一體化發展可以有效強化縣城發展資源的優化配置能力，進而提升綜合服務和承載能力，使縣城真正成為新型城鎮化建設不可或缺的中堅力量和重要載體，是貫徹落實五中全會精神的生動實踐。

二、“中三馬”一體化發展需要關注的幾個問題

（一）人口集聚與吸引轉化問題

“十三五”時期的前4年，受出生率下降的影響，全縣人口自然增長率呈現下降趨勢，2016年6.95‰、2017年7.68‰、2018年6.74‰、2019年4.32‰。常規來看，城鎮人口增量主要來自自然增長、區劃變動和鄉城遷移，根據大致推算，預計2035年陸良城鎮化率達到65%左右，意味著在今后的15年里，陸良縣每增加5個城鎮人口，其中自然增長只有1個人，其余4個人都是區劃變動或城鄉遷移而來。因此，在“中三馬”一體化發展中，需要特別重視一體化區域的人口集聚、吸引和轉化能力。

（二）經濟發展與轉型升級問題

判斷一體化發展水平高低的一個很重要的指標就是經濟和產業一體化發展能力。“十三五”期間，陸良縣地區生產總值穩步增長，而且陸良縣的GDP占曲靖全市的GDP比重同步逐年增長，從2016—2019年占比分別達到 8.49%、8.66%、8.73%、8.85%，2020年有望達到9%左右。在陸良縣占曲靖市域經濟比重逐年增長的前提下，在陸良縣第一產業比重仍然相對較大、農業產業具有很強的比較優勢的產業結構框架下，如何與全縣城鎮化率突破50%以后的現代化中心城區、小城鎮、村莊建設需求相得益彰，實現產城融合發展，積極推動一二三產業轉型升級，同時還要增加足夠的就業崗位，也將是“十四五”及今后一段時期“中三馬”一體化發展進程中需要重點完善和解決的問題。

（三）空間結構與品質提升問題

“中三馬”一體化的發展基礎是具備的，與跨州市、跨省區的一體化發展比較有更大、更強的縣域統籌能力，而且從“中三馬”空間的交通連接、人口流向、產業黏性、居民點分布格局等來看，已經具有一體化發展的基本雛形，但仍然存在城鄉結合部居民點布局散亂、重點片區規劃建設水平不高、建設用地外延擴張的傳統路徑依賴比較突出、土地城鎮化明顯快于人口城鎮化等問題，是一種質量相對不高、水平相對偏低的狀態。從城鎮化一般規律看，當城鎮化進入中后期時，中心城市開始將生產要素向周邊地區擴散，借助現代化綜合運輸網絡和高度發達的信息網絡，輻射帶動周邊地區發展，形成經濟聯系緊密、空間組織緊湊、一體化程度高的“城市共同體”。因此，在陸良城鎮化即將進入中后期的關鍵時刻，如何構建和塑造高質量的空間結構和城鎮品質，在客觀認識城鎮地區間發展差距中解決不平衡問題，需要在遵循一般規律的前提下走出一條符合陸良實際的路徑軌跡。

三、“中三馬”一體化發展的建設路徑

（一）精準定位、鞏固載體，提升區域一體化人口集聚與發展動能

“中三馬”一體化區域應精準謀劃與高質量發展共鳴的縣城特色發展定位，高標準制定國土空間總體規劃、高質量修訂“中三馬”一體化片區詳細規劃，全面提升規劃嚴肅性和可實施性。適時編制《陸良縣“中三馬”一體化發展總體規劃（2021—2035年）》。有重點地加強和統籌完善中樞街道、三岔河鎮、馬街鎮的公共服務設施、環境衛生設施、市政公用設施、產業配套設施提級擴能，加快補齊公共衛生防控救治、垃圾無害化資源化處理、污水收集處理、排水管網建設、老舊小區改造等工作，增強一體化區域綜合承載能力和治理能力，引導勞動密集型產業、縣域特色經濟及農村二三產業在縣城集聚發展，補強城鎮體系重要環節。完善社會治理的重要公共政策，顯著提升縣城居民生活質量，形成吸引匯聚區域農村人口穩定從業和預期轉移的主要空間載體。

積極推進城鎮化率超過50%后的撤縣設市進程，積極推動符合設鎮標準的鄉改鎮，科學穩妥推動鎮改街道工作，進一步發揮縣城和一體化區域的帶動作用。同時，創新人口生育服務機制，制定與陸良實際相契合的人口發展的配套支持服務政策。深入實施外來人口市民化行動，提升外來人口進城落戶的吸引力和積極性。提升“中三馬”區域居民、農業轉移人口在就業培訓、子女教育、醫療服務、住房保障等方面同等享受更好的服務水平，共享城鎮化發展成果。

（二）產城聯動、城鄉協同，賦能區域一體化產業經濟與發展水平

按照經濟高質量發展要求，加快做大做強城鎮工業經濟、服務經濟、消費經濟、創新經濟，增強城鎮的人口承載力、內需帶動力、發展競爭力，形成以產興城、以城帶產、產城融合、城鄉一體的新局面，以此健全和提升“中三馬”一體化區域經濟、交通、社會協同水平。堅持城市功能、產業升級與吸納就業聯動推進，通過產業結構升級優化，吸納大量就業人口，帶動農村勞動力轉移，提高“中三馬”一體化區域人口聚集度，擴大城鄉居民消費，推動城市經濟增長和發展繁榮，為“城市陸良”城鎮化深入推進創造條件。切實把一體化的區域城鎮化建設構筑在多元合理的產業支撐的基礎之上，強化就業產業支撐，構建產業支撐有力、就業充分、人口集聚、充滿活力的城鎮，促進城鎮化發展重點由“擴空間”向“提功能”轉變。

著力推進陸良中心城市產業升級和功能升級，通過產業鏈分工和技術溢出把一般性的發展空間讓渡給三岔河鎮、馬街鎮等周邊區域，彌補小城鎮產業發展短板。同時，把城鎮作為“四化”的重要融合點，加強對“中三馬”一體化區域的城、鎮、村產業聯動模式研究，增強農產品創新、產業人才和市場信息支撐、周期性風險預判等農業產業配套能力，進一步延伸產業鏈、提升價值鏈，不斷壯大發展經濟新動能，分類分區引導產業發展，切實做強城鎮經濟，推動產業高質量發展，促進就業與居住、產業與城鎮均衡發展，實現城鎮發展與產業支撐、就業轉化和人口聚集相統一。

（三）優化空間、塑造風貌，彰顯新時代壩區城市能級與品質魅力

在區域層面，應持續加快“中三馬”一體化建設，依托縣域國土空間規劃編制的契機，優化“中三馬”城鎮、鎮村發展格局，高標準壯大縣城、高質量培育“三岔河、馬街”經濟重鎮、高品位推進重點片區城市更新改造及產業園區-特色小鎮和國有農場場部建設與縣城協調發展，高效率推動鎮村聯動發展，合理確定“中三馬”一體化區域永久基本農田、城鎮開發邊界控制線，促進“中三馬”一體化區域經濟聯系和分工愈發密切，各自比較優勢得到充分發揮，最終形成比中樞街道、三岔河鎮、馬街鎮各自為戰更具乘數效應的區域一體化生產力空間布局形態。有效推進生態環境一體化共保聯治，形成綠色低碳的生產生活方式，共同打造綠色發展底色，探索城鎮化和生態環境保護相輔相成、相得益彰的新路子。同時，從保護基本農田和打造綜合交通樞紐城市的角度出發，優化統籌、協同謀劃深昆高鐵陸良站、昆明羅平城際鐵路陸良站、新建高速公路出入口和“中三馬一體化”城鎮交通連接線的選點和選線工作。

在城市層面，應以建設現代化城區為目標，加強城鄉風貌營建和精細化管理工作，從整體平面和立體空間上統籌壩區城鄉居民點布局、建筑布局，協調城鄉景觀風貌，切實體現壩區城鄉地域特征和現代化城市風貌，真正提高“中三馬”一體化的城鎮“顏值”。應始終堅持以人民為中心的發展理念，積極踐行和助推宜居城鎮發展，切實在民生熱點、難點、痛點上精準施策，對各類用地功能、強度、形態進行大數據實施監管，在城鄉道路升級改造、居住社區整治及相關配套設施建設、景觀燈光照明建設、架空線入地及整治、街區游園建設及無障礙改造、城市家具設置及翻新等要害處靶向發力。堅持“硬件”“軟件”建設并重，加強城市生態修復和景觀建設，加快提升城市公共服務便利化水平，用繡花功夫建設好生活居住的空間和精神家園，讓人民群眾真正享受到現代文明。讓廣大城鄉居民在一體化發展中有更多獲得感、幸福感、安全感，促進人的全面發展和人民共同富裕。

在用地層面，“中三馬”一體化區域宜優化用地收儲和出讓統一管理機制，統籌平衡年度土地收儲和出讓計劃。依法推進農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，盤活一體化區域內存量土地。深化土地供給側結構性改革，建立以需求定供給、以效益定供給的城市建設用地供應機制，提高土地利用效益。鼓勵盤活低效存量建設用地，合理確定人均城市建設用地面積，建立健全規劃城鎮低效用地再開發激勵約束機制和存量建設用地退出激勵機制，提高建設用地集約化利用水平。全面強化以住房需求為導向配置土地資源，增加住房建設用地供給，優化“中三馬”區域住房供應結構。

（四）強化統籌、創新舉措，全面構筑一體化發展的機制驅動保障

建議將“中三馬”一體化發展納入曲靖市“十四五”規劃綱要，作為陸良新型城鎮化建設重要舉措的實施依據加以有效落實。在陸良縣“十四五”規劃綱要中宜設置專門篇章提出總體思路和具體要求，確保將“中三馬”一體化發展強有力地融入各個政府部門專項規劃中，凝聚起協同推進一體化發展的強大合力。

建議加緊制定“十四五”招商引資項目庫，加強招商引資力度，完善招商引資體系架構，圍繞建設項目的策劃生成、跟蹤落地、組織實施等環節，構建城建統領決策、統籌協調、負責實施的城建管理體系。以最短時間完成項目策劃、征遷和落地，快速盤活土地、回籠資金，把投入產出時間成本降到最低，為加快“中三馬”一體化區域的建設進程提供強有力的項目空間落地保障。

四、結語

全面推進“中三馬”一體化發展是“十四五”及今后一段時期陸良縣高質量推進新型城鎮化建設的重要創新路徑和實施舉措，在政府部門、城鄉居民、市場主體的協同努力下，陸良縣必將高標準、高質量構筑完成“中三馬”一體化發展的空間格局、產業體系、基礎設施、公共服務、生態保護、體制機制，以此有效助力陸良以更加開放自信的實力、更加璀璨靚麗的品質，在云南新型城鎮化建設實踐中繪制“云南第一壩”濃墨重彩的曲靖探索樣本。