我國農村土地制度與建設風貌問題研究

許金華

珠海市規劃設計研究院（519000）

1 土地制度對鄉村建設風貌的影響分析

1.1 以土地所有制為源頭保持鄉村建設穩定狀態

我國農村實行土地集體所有制，土地屬于農民集體所有。在生產活動方面農戶享受政策規定的長期承包權和使用權，農戶還享受宅基地分配使用權，具有明顯的社會保障功能和排他性。通過控制土地的所有權，農戶不具有完整的產權屬性，并通過集體土地分配的資格權、戶籍制進一步限制交易范圍和市場經濟的直接干預，農戶宅基地使用權、房屋財產權均具有不可移動性，無法轉化為資產并隨著農村個體向城市的流動而轉移，保證了農村土地資源配置尤其是宅基地利用的長期穩定狀態。

1.2 以土地用途管制劃定鄉村建設活動的范圍與類型

1.2.1 土地利用規劃劃定鄉村“三生”空間風貌格局

土地利用總體規劃是實施土地用途管制的重要基礎，按照土地利用分類，土地劃分為農用地、建設用地和未利用地三大類。我國土地用途管制旨在嚴格保護耕地，有效地配置土地資源，提高土地利用集約水平，因此，土地利用規劃在農村地區的用途分類以農用地為主，保持農村以農為主的土地供求格局，確保了連片集中的鄉村田園景致，并成為鄉村土地用途管制的最高價值追求。

鄉村建設用地則是作為與農業生產生活相關的基本配套，在年度土地利用指標分配上比較有限。隨著國家有計劃引導農村村民住宅建設向小城鎮、中心村集中，鄉村建設的活動范疇逐步固定而集聚，基本形成了小集中、大分散的空間分布特點，除受城鎮化發展影響的近郊村外，大部分鄉村的“三生”空間風貌格局相對穩定。

1.2.2 鄉村建設用地用途管制影響鄉村建設活動類型

在穩定的空間格局之下，土地用途管制進一步影響著鄉村建設活動類型。長期以來，集體建設用地不能擁有與國有土地同等的開發建設活動，能被法律承認的合法建設活動只有四類，即興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業。商業開發活動則是嚴令禁止的，這使得鄉村建設活動類型相對簡單。隨著鄉鎮企業入園，農村工業企業逐漸減少，鄉村建設活動進一步單一化，表現為以村民建設住宅為主的建設活動。

1.2.3 以宅基地為核心影響建設風貌的基礎單元

由于鄉村建設活動主要表現為村民建房，而村民建房需獲取宅基地使用權。按照我國《土地管理法》，農村村民每戶宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。各省市結合自身情況制定了不同的宅基地分配面積標準，即使各省市之間規定的宅基地面積差異較大，但在村域范圍內，基本執行著相同的面積分配標準，使得一定地域范圍內鄉村風貌的整體感和序列感較強，鄉村空間機理較為有序。同時，由于宅基地分配以戶為單位進行細分，場地范圍較小，加之家庭人口、財力有限，鄉村較難出現城市小區、高層住宅的大規模建設景觀。

總體來看，鄉村地區基本形成了從土地用途、土地分配、建設活動的完整干預，規定了鄉村空間邊界、建設用地范圍、建設活動類型和具體建設項目的指標，初步形成了對鄉村建設主體的行為規制和建設活動的內容規制，深刻影響著鄉村建設風貌的基本秩序。

2 鄉村建設風貌問題的制度解釋

2.1 產權不平等下的鄉村建設行為在市場沖擊下失衡

在產權平等的條件下，保障功能和激勵約束功能共同發揮作用，土地得到更有效率的配置，從而達到效率與公平的統一[1]。然而我國農村土地所有制具有產權不平等特性，使得農村地區呈現封閉的土地市場，鄉村建設行為常常不以效率為核心，即使通過征地等形式會帶來被動的資本流動，但資本流動的利潤卻往往只與房屋面積掛鉤，因此在投入成本有限的情況下，村民越發傾向造型簡潔、造價較低的農房樣式和偏大面積的建房追求，與傳統建筑風貌大相徑庭，呈現出新舊建筑風貌的明顯差異。

2.2 土地制度的彈性空間成為鄉村建設的灰色空間

我國土地利用規劃采取自上而下的規劃編制流程，上一層級對下一層級的實際情況了解有限。長期以來，土地利用規劃只到鄉鎮，受層層傳導過程中的用地偏差和規劃精度影響，土地用途管制的空間約束在執行中只能變成指標管控，使得農村地區土地利用擁有巨大的彈性空間，加上用地分類的空間偏差，導致鄉村實際亂占農用地建設的情況難以追溯，違法違建情況屢禁不止。此外，受農村宅基地分配的福利誘導，住房已成為衡量農村社會成員社會資源占有和社會機會狀況的重要社會指標之一，因此，即使進城落戶的村民，愿意退出宅基地的意愿十分有限，也導致了鄉村大量閑置農房的產生。

2.3 缺乏地上管控手段對鄉村建設風貌的直接約束

土地用途管制是鄉村建設空間的“二維”管控，2008年國家頒布《城鄉規劃法》提出的鄉村建設規劃許可制度則可視為是對“三維”管控的補充，鄉村建設規劃許可制度是對農村建設用地使用，尤其是農村宅基地使用行為的規制，許可的內容包括地塊位置、用地范圍、用地性質、建筑面積、建筑高度等的要求。

由于該制度的執行依賴個人或建設單位的主動申請，長期以來鄉村建設活動未受到自上而下的監督管制，因此該制度執行的效果不佳。同時，各級城鄉規劃主管部門的監督檢查必須依據鄉村規劃，這就要求鄉村規劃的編制和實施必須前置。鄉村地區廣袤，加之2008年以來各地市建設重點在城市和新區，導致鄉村規劃的覆蓋工作進展十分有限。鄉鎮規劃建設管理機構和人員的缺乏也使得鄉村建設規劃許可難以落實和推進。

3 提升風貌的土地制度變革思考

3.1 改革土地產權制度，激發鄉土風貌價值的再度回歸

從城鄉一體化發展的角度，需要從制度上建立新型的城鄉關系，讓農村和城市具有均等的發展機會。結合各省市土地制度改革來看，對缺乏旅游等產業資源的鄉村，村民可通過建設用地指標以出售、合作、入股等方式獲益。如廣東省開展的農村建設用地拆舊復墾工作，其拆舊復墾指標可在全省公開平臺進行交易，交易價格扣除成本后按75%的比例分配給土地使用權人，可極大改善鄉村農房閑置問題。對于擁有良好產業發展基礎的鄉村，可通過集體經營性建設用地入市開發或宅基地“三權分置”靈活流轉宅基地和房屋使用權，在提升村民收益的同時，推進鄉村旅游、休閑文創產業、田園綜合體等新型農業產業業態發展，以市場化的鄉村審美刺激農村建成環境風貌的整治與改善，這一方式在浙江省鄉村建設中得到實踐驗證。

3.2 依托國土空間規劃強化鄉村地區“四維”空間管制體系

在國土空間規劃體系下，既有的土地利用規劃在編制層級、規劃深度、管控對象上的問題將得到有效改善。國土空間規劃在鄉村地區將實現“管控對象全域覆蓋、管控措施逐級細化、管控層級呼應事權”的轉變。這意味著鄉村地區由過去的“點”式管控轉向“域”式管控，形成“全域管控+空間分區+微觀許可”的全面管控措施和技術手段。

同時，結合前述農村產權關系的變革，為確保規劃傳導與實施的可行性，在國土空間用途管制方面還應建立用途、平面、立體、權益“四維”空間管制體系，尤其注重對既有土地權利關系的尊重和必要限制，增強權益維護、收益分配、建設約束制度建設，在保障農民土地資源價值的同時，最大化地滿足鄉村整體開發建設管控方向。

3.3 健全以風貌管控為重點的規劃許可制度

雖然市場機制的引入能夠有效刺激鄉村建設風貌的改善，但制度干預對鄉村開發建設的引導亦十分關鍵有效。作為直接管控鄉村建設行為和干預鄉村建設風貌的建設用地規劃許可制度，由于過去兩規不合一、實施機制不完善等原因，執行實施效果欠佳。將隨著國土空間管制制度的施行得到解決，政府需在鄉村建設規劃許可制度中融入易操作、可執行的風貌管控機制，需要從審批內容、施工建設、竣工驗收等建設環節進行全流程監督，以確保風貌許可的執行效果。

4 結語

土地制度所具有的強制性能夠對鄉村建設風貌的格局、機理和秩序起到重要管控作用，在鄉村傳統自治制度消解的背景下，發揮著十分重要的作用。但制度自身存在的一系列問題，導致土地制度對鄉村建設活動的管控十分有限，并間接引發了不良的建設行為，需要從制度本身出發，破解公平與效率、管制深度與精度、管控內容局限等問題，以法制性地位和規范性流程引導鄉村建設走向正軌，并帶來鄉村建設風貌的全面改善。