公共政策何以輕重緩急？
——以網約車政策歷程為例

趙弘毅 翟文康

一、問題的提出

公共政策的制定是為了解決社會問題，社會是復雜的，而政府的注意力是有限的。政府出臺的政策往往代表著政府對某個公共問題的關注與回應，這表明政府的注意力開始轉移到這個問題上來了。由于社會問題的多樣性與政府有限理性的矛盾，政策的制定不可能同時重點解決所有問題，因此需要對社會問題采取輕重緩急的處理策略，出臺多樣化的政策來應對。有的政策是針對性較強的重點解決問題、有的政策是指導性的調解、有的政策是政府關注但不急于回應、有的政策只是觀察性的。那么，就有一個問題值得關注，即為什么出臺的政策會有輕重緩急之分？在政策制定中，政府注意力分配的影響機制是什么？

對于這個問題，我們試圖尋找理論上的解釋。在解釋政策制定上，金登提出的多源流框架是國內外學術界最有生命力和解釋力的理論框架。多源流框架能夠解釋問題是如何進入政策議程、政策是如何出臺的，用問題流、政策流和政治流解釋政策形成的黑箱過程。正如金登在其書中寫道：“本書的寫作目的就是要盡力解決這些問題。問題是怎樣引起官員注意的？他們從中挑選的備選方案是如何產生的？政府議程是怎樣建立的？”(1)約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策(第二版)》，丁煌譯，中國人民大學出版社，2004年，前言。但是，多源流框架卻無法解釋本文提出的問題。簡單來講，它只能解釋是什么因素導致了政策的出臺，卻不能解釋出臺的政策為什么呈現多樣化。……