三維視角下公眾參與環(huán)境影響評價的價值分析

摘 要：對不同的主體而言，公眾參與環(huán)境影響評價具有不同的價值。首先，對公眾自身而言，其參與環(huán)境影響評價不僅可以獲取相關(guān)環(huán)境信息，還可以在發(fā)表意見的同時監(jiān)督環(huán)境影響評價過程，是實現(xiàn)其環(huán)境參與權(quán)的重要方式;其次，對環(huán)境影響評價的實施機構(gòu)而言，公眾參與環(huán)境影響評價不僅有助于其與公眾展開信息互動，還可以使其在向公眾傳達(dá)環(huán)境信息的同時及時了解公眾的環(huán)境訴求，從而有助于環(huán)境影響評價結(jié)論合理性的增強及可接受性的提升;最后，對環(huán)境影響評價的審批機關(guān)而言，公眾參與環(huán)境影響評價不僅有助于保證環(huán)境影響評價審批的民主性和科學(xué)性，還可以增強環(huán)境影響評價審批的合法性和正當(dāng)性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價;公眾;參與;價值

中圖分類號：D908 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2021）12-0060-03

自2006年頒布《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》之后，生態(tài)環(huán)境部又于2018年印發(fā)了《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，該辦法在對環(huán)境影響評價公眾參與的相關(guān)問題做出系統(tǒng)規(guī)定的同時，也明確釋放出支持公眾積極參與環(huán)境影響評價的意愿。我國政府之所以鼓勵公眾參與環(huán)境影響評價并通過立法對其進(jìn)行規(guī)制，是因為公眾參與環(huán)境影響評價不僅具有環(huán)境民主、環(huán)境正義及環(huán)境權(quán)利等深厚的理論支撐，還承載著重要的價值。在此背景下，若能明晰公眾參與環(huán)境影響評價的價值，則不僅可以提升公眾參與環(huán)境影響評價的合理性，也能為公眾參與環(huán)境影響評價相關(guān)立法的完善提供動力。為此目的，本文擬對公眾參與環(huán)境影響評價所承載的價值展開分析，以進(jìn)一步厘清公眾參與環(huán)境影響評價的意義。不過，對不同的主體而言，公眾對環(huán)境影響評價的參與也具有不同層面的價值。考慮到實踐中環(huán)境影響評價活動主要涉及公眾、環(huán)境影響評價實施機構(gòu)以及環(huán)境影響評價審批機關(guān)三方主體，本文對公眾參與環(huán)境影響評價所承載價值的分析也從公眾、環(huán)境影響評價實施機構(gòu)以及環(huán)境影響評價審批機關(guān)這三個層面展開。

一、公眾參與環(huán)境影響評價之于公眾的價值

實踐中，公眾之所以積極參加環(huán)境影響評價活動，是因為上述公眾不僅有參與環(huán)境影響評價的現(xiàn)實需求，也有通過參與來維護(hù)自己的權(quán)益的期待，而這種需求和期待既是督促公眾積極參與環(huán)境影響評價活動的基礎(chǔ)和動力，也是其參與環(huán)境影響評價所具有的價值。從權(quán)利的角度來說，公眾對環(huán)境影響評價的參與不僅是其對環(huán)境參與權(quán)的行使，也是為了維護(hù)自己的實體權(quán)益;從利益的角度來說，不管是出于公益目的還是私益目的，公眾參與環(huán)境影響評價都可以為其帶來相應(yīng)的收益。由此可見，不管從權(quán)利角度還是利益角度，公眾對環(huán)境影響評價的參與都會在一定程度上滿足公眾的需求或可以為公眾帶來相關(guān)利益，而這正是價值的直接體現(xiàn)。具體來說，公眾參與環(huán)境影響評價對其自身而言主要具有兩個層面的價值。

（一）獲取環(huán)評項目的環(huán)境信息，表達(dá)意見和訴求

長期以來，公眾環(huán)境知情權(quán)被認(rèn)為是和公眾環(huán)境參與權(quán)并行的一項獨立的環(huán)境權(quán)利，但在實踐中，公眾環(huán)境知情權(quán)常常和環(huán)境參與權(quán)融合在一起而不可分割，而公眾環(huán)境參與權(quán)的實施常常也伴隨著公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)。具體到環(huán)境影響評價領(lǐng)域，公眾參與環(huán)境影響評價的過程也是其獲取項目相關(guān)環(huán)評信息的過程。具體來說，公眾借助其對環(huán)境影響評價過程的參與，不僅可以讓其對環(huán)境影響評價有一個直觀的認(rèn)識，更可以加深其對環(huán)境影響評價對象所具環(huán)境風(fēng)險的了解。由此可見，公眾通過實際參與所獲取信息的可信度和說服力要優(yōu)于其被簡單告知所獲得的信息。基于此，公眾參與環(huán)境影響評價所要實現(xiàn)的首要價值就是獲取項目的相關(guān)環(huán)境信息。此外，公眾對環(huán)境影響評價的參與并不僅僅為了獲取環(huán)境信息，其在獲取相應(yīng)的環(huán)境信息之后還會就項目的環(huán)境影響評價內(nèi)容發(fā)表意見、反映訴求，并爭取把自己的意見和建議通過環(huán)境影響評價參與程序傳遞給環(huán)境影響評價的相關(guān)主體，并期待環(huán)境影響評價的實施機構(gòu)以及環(huán)境影響評價報告的審批機關(guān)能吸收他們的意見和建議，而這也是公眾積極參與環(huán)境影響評價的真正價值和動力所在。

由上文的論述可知，公眾參與環(huán)境影響評價的價值主要是為了獲取項目環(huán)境影響評價的相關(guān)信息并就環(huán)境影響評價的事項發(fā)表意見或建議，但需要注意的是，盡管獲取信息和表達(dá)意見涉及信息流通的兩種途徑，但二者之間卻具有前后相繼的密切聯(lián)系。具體來說，公眾獲取足夠的信息是其正確有效表達(dá)意見和提供建議的前提，如果公眾無法獲取項目的環(huán)境信息，則其也難以提供有效的意見或建議。而且，隨著公眾對環(huán)境信息獲取的增多，其所要表達(dá)的意見也會發(fā)生良性變化，從而使公眾的意見更為理性、科學(xué)、可行。鑒于此，為了保障公眾在參與環(huán)境影響評價的過程中能夠獲取信息并發(fā)表意見和建議，在對我國環(huán)境影響評價制度進(jìn)行設(shè)計時，首先要建立完善的信息公開程序，從而為公眾獲取環(huán)境信息提供良好條件。此外，我國法律在為公眾表達(dá)意見和建議設(shè)置暢通渠道的同時，還應(yīng)就公眾所提的意見和建議建立良好的反饋機制，從而激發(fā)公眾的參與熱情，并增強其參與的信心。

（二）監(jiān)督環(huán)境影響評價的實施過程

除了上文所說的價值之外，公眾參與環(huán)境影響評價的另外一個價值就是對環(huán)境影響評價相關(guān)主體開展監(jiān)督，以便在公眾的監(jiān)督下讓環(huán)境影響評價主體盡職盡責(zé)，從而提升環(huán)境影響評價效果，防止環(huán)境影響評價流于形式。需要指出的是，之所以將監(jiān)督作為環(huán)境影響評價公眾參與的價值之一，除了考慮到監(jiān)督權(quán)是公民的憲法權(quán)利之外，也考慮到公眾對環(huán)境影響評價專家以及相關(guān)決策者的不信任問題。這是因為，實踐中環(huán)評機構(gòu)的虛假環(huán)評以及環(huán)評審批機構(gòu)的濫用職權(quán)行為還時有存在，而依靠專家和環(huán)保機構(gòu)尚無法全面避免不利環(huán)境影響事件發(fā)生的事實也會進(jìn)一步強化公眾的不信任。在此情況下，讓公眾參與環(huán)境影響評價，不僅可以舒緩公眾的焦慮，更可以讓公眾對環(huán)境影響評價的主體展開監(jiān)督，以確保環(huán)境影響評價能夠客觀公正的實施并取得科學(xué)、合理、公正的結(jié)果。

考慮到環(huán)境影響評價的實施主要涉及環(huán)境影響評價機構(gòu)以及環(huán)境影響評價審批機關(guān)兩個主體，公眾在參與環(huán)境影響評價時可以從對這兩個主體的監(jiān)督上發(fā)揮監(jiān)督作用。首先，對環(huán)境影響評價的實施機構(gòu)而言，公眾可以對其實施環(huán)境影響評價的活動展開全過程監(jiān)督，從而督促其按照環(huán)境影響評價法規(guī)開展環(huán)境影響評價活動，并進(jìn)而增強其責(zé)任意識，確保環(huán)境影響評價結(jié)論的客觀、真實。其次，對環(huán)境影響評價報告的審批機關(guān)而言，公眾還可以通過監(jiān)督環(huán)境影響評價審批機關(guān)的審批行為來約束其自由裁量權(quán)，確保其在審批環(huán)境影響評價報告時合理行使行政權(quán)力，從而有助于約束環(huán)境影響評價審批機關(guān)的自由裁量權(quán)，使其在依法審批環(huán)境影響評價報告的基礎(chǔ)上做出合理的審批決策[1]。

二、公眾參與環(huán)境影響評價之于環(huán)境影響評價實施機構(gòu)的價值

環(huán)境影響評價的實施主體是指接受專項規(guī)劃編制單位或者建設(shè)單位的委托而實施環(huán)境影響評價活動并編制環(huán)境影響評價報告書的單位或組織，實踐中環(huán)境影響評價的實施主體則一般是指享有環(huán)境影響評價資質(zhì)的機構(gòu)。對環(huán)境影響評價的實施機構(gòu)而言，其從事環(huán)境影響評價的目的是為委托單位提供科學(xué)合理、客觀真實并得到潛在受影響公眾認(rèn)可的環(huán)境影響評價報告，要實現(xiàn)這一目的，其在實施環(huán)境影響評價過程中不僅要向潛在受影響公眾宣傳相關(guān)環(huán)評信息，還要就環(huán)境影響評價過程多方搜集信息并聽取潛在受影響公眾的合理建議，而這一任務(wù)的完成離不開公眾對環(huán)境影響評價的參與，也使得向公眾傳播環(huán)境信息、聽取公眾意見以及提升環(huán)境影響評價報告的可接受性成為環(huán)境影響評價機構(gòu)借助公眾參與環(huán)境影響評價所要實現(xiàn)的價值。

（一）向公眾傳播環(huán)境信息并聽取公眾的訴求和建議

正如公眾參與環(huán)境影響評價是為了獲取環(huán)境信息、反饋意見和建議一樣，環(huán)境影響評價的實施機構(gòu)也有獲取公眾對環(huán)評項目的意見或建議的現(xiàn)實需求。為此目的，作為信息交換雙向渠道中的一員，環(huán)境影響評價的實施機構(gòu)不僅可以借助公眾對環(huán)境影響評價的參與過程向公眾傳播環(huán)境信息，還可以借助公眾對環(huán)境影響評價的參與過程來聽取公眾就環(huán)境影響評價項目所提出的意見和建議。由此可見，對環(huán)境影響評價的實施機構(gòu)而言，讓公眾參與環(huán)境影響評價承載著向公眾傳播環(huán)境信息以及聽取公眾的意見和建議兩個方面的價值，下文對此予以具體論述。

首先，借助于公眾對環(huán)境影響評價活動的參與，環(huán)境影響評價的實施機構(gòu)可以向公眾告知項目的環(huán)境影響評價信息。需要指出的是，環(huán)境影響評價實施機構(gòu)向公眾告知環(huán)境信息的目的不僅是為了滿足公眾環(huán)境知情的需要，更是為了向公眾傳播更多的環(huán)境知識，并進(jìn)而實現(xiàn)對公眾的教育和說服。當(dāng)前，盡管我國公眾的環(huán)境知識有所增加，其權(quán)利意識也有所提高，但不可否認(rèn)的是，公眾對于專業(yè)領(lǐng)域的環(huán)境知識還比較匱乏，而通過向公眾進(jìn)行有針對性的環(huán)境信息傳播，可以使公眾在獲取相關(guān)環(huán)境信息的同時，豐富公眾的環(huán)境認(rèn)識，進(jìn)而使公眾更加理性地思考項目的環(huán)境風(fēng)險并綜合考量項目的環(huán)境影響評價結(jié)論，這都有助于公眾基于項目提出更加科學(xué)合理的建議，而環(huán)境影響評價的實施機構(gòu)聽取公眾的意見和建議之后，則可以將公眾的合理意見和建議納入環(huán)境影響評價報告之中，從而使得其環(huán)境影響評價結(jié)論更為科學(xué)、合理。

（二）同公眾溝通協(xié)商以提高環(huán)境影響評價結(jié)論的可接受性

對環(huán)境影響評價的實施機構(gòu)而言，讓公眾參與環(huán)境影響評價的另外一個價值就是同公眾就環(huán)境影響評價事宜開展商談，從而有利于在求同存異的基礎(chǔ)上增強環(huán)境影響評價結(jié)論的可接受性，這對避免因環(huán)境影響評價而引發(fā)的環(huán)境群體性事件具有積極作用。具體來說，通過與公眾的溝通協(xié)商，不僅有助于公眾及時了解項目的相關(guān)環(huán)境信息，還有助于公眾可以更加理性地思考項目的環(huán)境影響及其所帶來的經(jīng)濟、社會效益，從而有助于其感知環(huán)境影響評價結(jié)論的合理之處。此外，借助于公眾對環(huán)境影響評價的參與，環(huán)境影響評價的實施機構(gòu)也可以從多個角度感知公眾的焦慮和訴求，并在考慮多方意見、多重因素的基礎(chǔ)上做出符合潛在受眾利益和訴求的環(huán)境影響評價結(jié)論，這對環(huán)境影響評價結(jié)論說服力的提升具有積極作用，從而有助于提升環(huán)境影響評價結(jié)論的可接受性。

需要明確的是，環(huán)境影響評價實施機構(gòu)同公眾的溝通協(xié)商只是有助于增進(jìn)公眾對環(huán)境影響評價過程和結(jié)論的理解，但并不必然導(dǎo)致公眾對環(huán)境影響評價報告的認(rèn)可和接受。當(dāng)前學(xué)界普遍認(rèn)為交流在客觀上會增加公眾對政策、規(guī)劃和項目的理解，從而可以避免可能的沖突[2]，但這只是在消除誤解的層面上而言，如果環(huán)境影響評價本身存在瑕疵，那么同公眾的溝通交流可能讓公眾對這種瑕疵感知得更加明顯，從而使公眾更加強烈地抵制環(huán)境影響評價結(jié)論。由此可見，對環(huán)境影響評價的實施機構(gòu)而言，讓環(huán)境影響評價公眾參與只是提供了一個讓公眾可以科學(xué)、客觀和公正地感知環(huán)境影響評價的途徑，溝通協(xié)商也是在求同存異的基礎(chǔ)上盡可能彌合雙方的分歧，但要想讓環(huán)境影響評價結(jié)論取得公眾的認(rèn)可，還需要從根本上追求環(huán)境影響評價報告的科學(xué)、客觀、公正。

三、公眾參與環(huán)境影響評價之于環(huán)境影響評價審批機關(guān)的價值

學(xué)者伊內(nèi)斯以及布赫認(rèn)為，公眾參與可以幫助決策者獲取有關(guān)公眾意愿的信息，并且這些信息可以在決策制定的過程中發(fā)揮作用，而通過集合眾人的觀點提升決策的質(zhì)量，則有助于增加決策的合法性、正當(dāng)性[3]。據(jù)此，對環(huán)境影響評價的審批機關(guān)而言，若能讓公眾參與審批過程之中，則不僅有助于提升環(huán)境影響評價審批的民主性、科學(xué)性，還可以增強環(huán)境影響評價審批的合法性、正當(dāng)性。

（一）提升環(huán)境影響評價審批的民主性、科學(xué)性

作為公眾參與國家和社會事務(wù)管理的表現(xiàn)之一，公眾參與環(huán)境影響評價對于提高環(huán)境影響評價審批的民主性具有極為重要的作用。受傳統(tǒng)思維影響，長期以來我國環(huán)境影響評價制度只是將環(huán)境影響評價作為一種技術(shù)性和專業(yè)性活動，并認(rèn)為公眾缺乏有效參與環(huán)境影響評價進(jìn)程的能力，因此長期以來公眾尤其是受潛在不利影響的公眾在環(huán)境影響評價過程中的參與程度和參與效力都比較低，從而不利于彰顯環(huán)境影響評價進(jìn)程的民主性。在此情況下，若能保障公眾對環(huán)境影響評價審批過程的有效參與，則不僅可以從更高層次上滿足公眾的深度參與需求，還可以提升環(huán)境影響評價審批的民主效果，增強環(huán)境影響評價審批的民主特性。

除了可以提升環(huán)境影響評價審批的民主性之外，公眾對環(huán)境影響評價審批活動的參與也有助于環(huán)境影響評價審批科學(xué)性的提升，并有利于環(huán)境影響評價審批機關(guān)對環(huán)境影響評價報告做出全面、公正的審定。這是因為，盡管項目所在地公眾缺乏專業(yè)的環(huán)評知識，但是其對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況十分熟悉，從而也使他們通常具有環(huán)境影響評價審批機關(guān)所不具有的本地知識。在此情況下，公眾參與環(huán)境影響評價可以協(xié)助環(huán)境影響評價審批機關(guān)更全面地審查項目所具的環(huán)境風(fēng)險，從而有助于彌補或糾正環(huán)境影響評價結(jié)論中可能存在的遺漏和疏忽，并最終提升環(huán)境影響評價審批決策的科學(xué)性。

（二）增強環(huán)境影響評價審批的合法性和正當(dāng)性

合法性與正當(dāng)性是一對頗具親緣性的概念，其中，合法性指的是研究對象符合法律法規(guī)的規(guī)定;正當(dāng)性則指研究對象因為正當(dāng)、合理而得到社會的普遍認(rèn)同和尊重。一般來說，具有正當(dāng)性的事物都具有合法性，但合法性的事物不一定具有正當(dāng)性，因此正當(dāng)性又被稱為更高層次的合法性。對于合法性和正當(dāng)性的增強，學(xué)者江必新認(rèn)為，公眾參與有利于行政主體和公眾之間形成共識，增強行政行為的合法性和可接受性，促進(jìn)行政效率的提高[4]。學(xué)者李永林則認(rèn)為，面向未來、面向未知領(lǐng)域的風(fēng)險決策的做出，其正當(dāng)性固然需要科學(xué)做支撐，但當(dāng)科學(xué)也不能回答什么方案是可行或者不可行時，決策的正當(dāng)性就需要公眾意見來證成[5]。由此可見，要實現(xiàn)環(huán)境影響評價審批的合法性和正當(dāng)性，也需要公眾的充分參與以及公眾的適當(dāng)決策兩個因素來證成。在此種情況下，若能讓公眾參與環(huán)境影響評價報告的審批決策，則有利于實現(xiàn)公眾對環(huán)境影響評價的充分參與和適當(dāng)決策，對增強環(huán)境影響評價審批決策的合法性和正當(dāng)性也大有裨益。

盡管公眾參與環(huán)境影響評價審批所具有的積極意義毋庸置疑，但需要明確的是，環(huán)境影響評價審批合法性和正當(dāng)性的增強最終還要取決于公眾參與環(huán)境影響評價審批的實際效果，如果公眾只是形式化地參與環(huán)境影響評價審批，則其難以實現(xiàn)增強環(huán)境影響評價審批的合法性和正當(dāng)性的目的。由此可見，為了增強環(huán)境影響評價審批的合法性和正當(dāng)性，需要通過制度設(shè)計實質(zhì)化公眾對環(huán)境影響評價審批的參與，而這又具有過程實質(zhì)和結(jié)論實質(zhì)兩個層面的含義。首先，就審批過程而言，為了彰顯環(huán)境影響評價審批的合法性，在審批環(huán)境影響評價報告時，環(huán)境影響評價審批機關(guān)需要為公眾參與環(huán)境影響評價報告的審批創(chuàng)造條件，并將公眾的意見和建議置于重要位置。其次，就審批結(jié)論而言，若項目存在環(huán)境風(fēng)險且公眾對環(huán)評報告持有異議，考慮到項目實施后所產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險也要由潛在受影響公眾來承擔(dān)。在此種情況下，只有讓公眾尤其是潛在受影響公眾的意見在環(huán)評審批結(jié)論中有所體現(xiàn)，才能讓承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險的公眾實質(zhì)性參與環(huán)境影響評價報告的審批決策之中，而環(huán)境影響評價審批的正當(dāng)性也才能得到有效彰顯。

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[5]李永林.環(huán)境風(fēng)險的合作規(guī)制——行政法視角的分析[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2014：221.

收稿日期：2021-09-04

基金項目：2018年度江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目：“跨區(qū)域大氣污染執(zhí)法的機制建構(gòu)”（2018SJA1696）

作者簡介：王超鋒，講師，法學(xué)博士，從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。