加強堤防工程運行管理工作的思考

劉曉東，徐丹婷，唐祖華

（1.海河下游管理局西河閘管理處，天津 300380；2.水利部海河水利委員會，天津 300170；3.海河水利委員會海河下游管理局，天津 300061）

西河閘管理處自2006 年完成水管體制改革以來，以水利工程管理考核為抓手，深入推進“管養分離”，不斷規范工程運行管理，有效保障了西河閘樞紐工程良性安全運行，但在堤防運行管理方面仍存在一定差距。為深入貫徹落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，提高水利工程運行管理水平，通過調研總結漳衛南運河管理局堤防運行管理工作方面的有益經驗和做法，針對西河閘樞紐堤防工程管理存在的問題，分析原因并提出了工作建議。

1 漳衛南運河管理局堤防工程管理主要做法和經驗

1.1 以工程管理考核為抓手，全面提升工程管理水平

漳衛南運河管理局清河河務局（以下簡稱清河局）于2011 年通過水利部工程管理考核驗收，是海委首家堤防工程管理的國家級水管單位。多年來，清河局以工程管理考核為抓手，不斷規范維修養護項目管理，切實加強工程日常管理。針對工程檢查中發現的問題，結合工程管理長期規劃，有計劃、分步驟地開展維修養護工作。除了日常養護類項目外，集中有限資金用于堤坡堤腳整修、堤頂道路維修等維修類項目，逐步恢復工程設計標準，不斷提升水利工程完好率，逐步補齊工程短板，確保工程良性安全運行和效益發揮。

1.2 以制度建設為基礎，不斷推進工程管理標準化

制度建設工作，是工程管理的一項重要基礎性工作。合理有效的制度體系是規范工程運行管理、提高工程管理水平的重要保障。清河局結合工程運行管理實際，制定了一整套完善有效、可操作性強的管理制度，如《清河局堤防工程檢查制度》《清河局堤防工程管理細則（試行）》《清河局涵閘工程管理實施細則（試行）》《清河河務局管理技術操作規程匯編》等。通過系列制度建立，使管理人員在工作中有據可循、有據可依。從制度的制定到執行，再根據執行反饋情況來不斷修訂完善制度，最終形成一整套完善、可行、閉環的工作流程，有效推進了工程管理逐步實現精細化、標準化和規范化。

1.3 以問題管理和解決為導向，認真履行行政職能

2020年5—7月，水利部督查辦對漳衛南運河管理局管轄的河北、山東省內48 個堤防工程險工險段，以“四不兩直”方式進行了專項檢查，發現問題主要集中在日常管理維護、工程實體方面。邢衡河務局管轄范圍僅有故城河務局的東第三險工發現2項問題，而清河局管轄的7 處險工未發現任何問題。清河局在日常工程管理工作中，堅持以問題為導向，在工程檢查、問題臺賬和處理措施等環節均形成了嚴格閉環，對于能夠及時解決的問題立即整改，對于不能及時處理的問題有臺賬、有措施、有預案，做到管理范圍內工程底數清楚、整改措施得當。

1.4 以水政執法為依托，持續改善工程整體面貌

漳衛南運河管理局管轄的河道岸線長、沿河村莊較多，涉水項目類型復雜，特別是清河局所管轄的衛運河為省際邊界河道，涉及上下游、左右岸、不同行政區域的溝通協調，管理難度較大。多年來，漳衛南運河管理局形成了水政執法和工程管理相結合的綜合管理模式。如，河道管理范圍內傾倒垃圾現象，僅僅依靠清理保潔，難以從根本上解決問題。通過加強水政執法，及時發現和制止違法違規行為，提高法律法規的震懾力，是一個有效途徑。針對長期形成的垃圾成堆等歷史遺留問題，則充分借力河湖長制平臺，由地方政府作為清理整治的責任主體。通過河湖長制“減存量”、水政執法“遏增量”、維修養護“強管理”，實現工程整體面貌的持續改善。

1.5 以生態建設為主線，積極打造水利風景區

當前，我國社會主義主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，大江大河的治理保護不僅要實現防洪保安全，更要實現優質水資源、健康水生態和宜居水環境的目標。漳衛新河減河德州段打破了傳統的水利工程管理標準和模式，在保證行洪暢通的前提下，通過種植蘆葦、睡蓮等生物措施，在改善水質的同時美化了河道環境。通過打造親水平臺、塑膠步道等設施，滿足周邊群眾對宜居水生態的需求。在工程管理方面，借力地方政府河道整治和水利風景區日常維護管理，不僅解決了河段堤防長期存在的面貌較差、缺陷較多的歷史難題，維修養護經費短缺問題也得到了根本解決。

2 西河閘管理處堤防工程管理存在的主要問題

西河閘樞紐位于天津市楊柳青鎮北，上距大清河、子牙河、獨流減河匯流處12 km，下距北運河與海河干流的匯流處15 km，包括西河節制閘、西河船閘和4.2 km 堤防。其中，節制閘至船閘上游為一級堤防共計1.9 km，節制閘至船閘下游為二級堤防共計2.3 km。多年來，西河閘樞紐管理重心以水閘為主，堤防工程管理還存在一定差距。

2.1 堤防工程管理制度不夠完善

近年來，西河閘管理處雖然大力推進制度建設，修訂完善了《西河閘管理處水閘技術管理細則》《水閘控制運用計劃》《西河閘樞紐控制運用原則》等一系列制度，但堤防管理制度不夠完善，原有的《西河閘管理處河道工程檢查規定》《西河閘管理處河道工程觀測規定》等已不適應當前管理需要，《堤防工程技術管理實施細則》及有關管理技術操作規程也存在欠缺，堤防巡查檢查記錄等基礎資料也不夠完整閉合，堤防管理工作需進一步規范。

2.2 堤防工程存在一定缺陷

西河閘樞紐的主要功能是依靠西河節制閘攔蓄大清河洪水，錯峰削洪，確保天津市防洪安全。為確保水閘工程良性安全運行和效益發揮，有限的維修養護資金往往優先安排用于水閘工程，堤防工程則以養護為主，導致堤防不同程度地存在工程缺陷。這些僅靠維修養護無法完成修復，難以恢復原有設計標準；同時，尚未開展堤防隱患探查、河道防護工程根石探測等工作，工程觀測和監測系統也未建立，不滿足《水利部關于修訂印發水利工程管理考核辦法及其考核標準的通知》（水運管〔2019〕53 號，以下簡稱《考核標準》）的要求。

2.3 工程管理范圍內違法違規現象依然存在

由于長期以來形成的歷史遺留問題，西河閘管理處管轄范圍內存在建筑物侵占堤防護堤地的現象。同時，由于來往車輛、人員較多，雖然部分區域設置有防護網、防護欄、禁止標識等設施，但難以實現封閉式管理，仍有無關人員進入工程管理區域進行釣魚、游玩等，管理范圍內存在傾倒垃圾等現象，給工程管理工作正常開展造成了一定困難。

3 有關對策和建議

3.1 以堤防工程管理考核為契機，進一步規范堤防工程管理

2021 年，西河閘管理處管轄的4.2 km 堤防將根據《考核標準》要求進行考核。建議以此為契機，對工程運行管理有關的細則、標準和操作規程等制度體系進行再梳理、再完善，并按照《水利工程運行管理監督檢查辦法（試行）》要求，進一步規范工程日常管理、巡查檢查、維修養護等各環節，對發現的問題逐一登記、建立臺賬、整改處理、定期更新并按要求上報，不斷提高工程管理水平。

3.2 提前做好項目儲備，力爭補齊工程短板

西河閘樞紐是大清河系洪水進入天津市區的最后一道屏障，擔負著保障天津市防洪安全的重任。西河閘樞紐船閘下閘首及閘室為三類閘、節制閘上游一級堤防存在較大裂縫等工程缺陷，無法依靠維修養護資金解決。建議積極與上級有關部門溝通，做好項目儲備，爭取早日立項，徹底解決工程隱患，補齊工程短板，確保防洪安全。

3.3 探索與地方政府合作，積極推進水利風景區建設

牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，按照生態文明建設的要求，積極探索與當地政府合作。一方面，充分借力河長制平臺，加大水政執法力度，依法嚴肅查處管理范圍內私搭亂建、傾倒垃圾等違法違規行為；另一方面，借鑒漳衛新河減河治理與生態修復工程（德州段）經驗，探索由地方政府出資進行水利風景區建設，實現景區管理與工程管理相結合，著力打造“河暢水清、岸綠景美”的生態宜居水環境。