我國(guó)反壟斷指南的法律性質(zhì)及其功能研究

張 垚

（甘肅政法大學(xué)，甘肅 蘭州730070）

反壟斷指南的制定主體除了反壟斷委員會(huì)外，組成該委員會(huì)的相關(guān)部委也能在本部門領(lǐng)域內(nèi)制定相關(guān)反壟斷指南。因?yàn)榻M成反壟斷委員會(huì)的國(guó)務(wù)院部門制定的本領(lǐng)域內(nèi)的反壟斷指南，其制定主體在我國(guó)政府的組織架構(gòu)中擁有合法地位，所以各部門頒布的相關(guān)反壟斷指南可以確定為部門規(guī)章，此種定位也是符合我國(guó)《立法法》關(guān)于部門規(guī)章的規(guī)程的。但該委員會(huì)制定和發(fā)布的《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》的法律地位卻不能在我國(guó)現(xiàn)行《立法法》中找到合法的支撐依據(jù)。因此，本文主要探究反壟斷委員會(huì)制定的《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》（下文稱為反壟斷指南）的法律性質(zhì)及其功能。

一、我國(guó)反壟斷指南的法律地位之規(guī)范分析

國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)雖然有權(quán)依據(jù)我國(guó)《反壟斷法》的規(guī)定制定公布反壟斷指南，但是對(duì)于反壟斷指南的性質(zhì)在我國(guó)《立法法》中也沒有明確定位，在適用該指南時(shí)便會(huì)與現(xiàn)有的國(guó)務(wù)院法規(guī)和部門規(guī)章存在法律位階上的沖突，造成適用上的混亂，因此研究厘清反壟斷指南的法律性質(zhì)問題便尤為重要。

（一）我國(guó)反壟斷指南法律地位分析

我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定國(guó)務(wù)院下設(shè)的反壟斷委員會(huì)承擔(dān)制定、發(fā)布反壟斷指南的職責(zé)。在執(zhí)法實(shí)踐方面，各部門也都適用反壟斷指南進(jìn)行案件的處理，但由于缺乏清晰的法律性質(zhì)與合理的法律地位，反壟斷指南的位階仍然不清不楚。

其一，我國(guó)《立法法》中缺乏反壟斷指南的應(yīng)有位置。我國(guó)《立法法》規(guī)定我國(guó)的法律體系為法律、行政法律、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章以及相關(guān)的法律解釋，其中并沒有關(guān)于指南的規(guī)定。雖然反壟斷委員會(huì)能夠依據(jù)我國(guó)《反壟斷法》及其配套立法規(guī)定進(jìn)行制定和發(fā)布反壟斷指南，但其制定的反壟斷指南在我國(guó)的法律系統(tǒng)中缺乏準(zhǔn)確規(guī)定，因此反壟斷指南的法律性質(zhì)缺乏法律依據(jù)。

其二，反壟斷指南的法律位階混亂不清。首先，反壟斷指南和相關(guān)行政規(guī)范文件的法律關(guān)系不明。國(guó)務(wù)院各部委在擬定其本部門規(guī)章的同時(shí)還可以頒發(fā)本部門的指南和規(guī)范性文件，這樣容易導(dǎo)致該指南和國(guó)務(wù)院相關(guān)部委制定的規(guī)范性文件之間的關(guān)系混亂不清。其次，該指南和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門出臺(tái)的規(guī)章同樣存在法律關(guān)系不明的狀況。我國(guó)反壟斷委員會(huì)是由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文組建的，其成員除了國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、商務(wù)部和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局的人員外，還包括其他部委的職員，共有十四個(gè)部門成員組成。反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)制定和發(fā)布反壟斷指南，從這點(diǎn)看來，其擬定公布的該指南貌似也展現(xiàn)了相關(guān)部門的意見。那么，反壟斷指南的法律位階的界定，我國(guó)《立法法》中并沒有做出相應(yīng)規(guī)定。最后，反壟斷指南同我國(guó)相關(guān)地方性法規(guī)以及規(guī)章在實(shí)踐中的位階關(guān)系在我國(guó)《立法法》中同樣缺乏界定區(qū)分。嚴(yán)格意義上講，反壟斷指南并不能作為地方性法規(guī)以及政府規(guī)章的上位法淵源。既然反壟斷指南不屬于上位法，那在地方性立法時(shí)是否能夠不遵循反壟斷指南的規(guī)定？到底應(yīng)當(dāng)如何確定反壟斷指南與前兩者之間的法律位階關(guān)系？這些都可能造成該指南在反壟斷具體實(shí)踐中法律適用混亂的問題。

（二）我國(guó)反壟斷指南的實(shí)踐

在行政實(shí)踐方面，我國(guó)反壟斷委員會(huì)在頒布反壟斷指南后，有關(guān)部委隨后公布了本行業(yè)的相關(guān)指南。比如，商務(wù)部根據(jù)該指南頒發(fā)《經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查申報(bào)表》，同時(shí)明確運(yùn)用該指南審查某些經(jīng)營(yíng)者集中案件；另外，原國(guó)家工商總局也依據(jù)該指南發(fā)布了《關(guān)于禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》，其中明確表明依據(jù)該指南對(duì)相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行界定［1］。我國(guó)有關(guān)反壟斷工作主要由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查，在執(zhí)法過程中根據(jù)該指南對(duì)相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行認(rèn)定。該指南第七條明確規(guī)定，在對(duì)相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行界定時(shí)，要根據(jù)商品的價(jià)格、用途等特性進(jìn)行需求替代分析，特殊情況下，還要進(jìn)行供給替代分析，甚至在市場(chǎng)范圍不清的情況下，可以根據(jù)“假定壟斷者測(cè)試”的路徑進(jìn)行分析。值得注意的是，該反壟斷指南既不是行政法規(guī)，更不是部門規(guī)章，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)是不是一定要依據(jù)該指南的規(guī)定界定相關(guān)市場(chǎng)這一問題在認(rèn)識(shí)上存在分歧和疑惑，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中對(duì)于相關(guān)市場(chǎng)如何界定的混亂。例如國(guó)家發(fā)展改革委處理順通公司和華新公司壟斷案時(shí)卻沒有界定相關(guān)市場(chǎng)；另外，在商務(wù)部審查AB公司被英博集團(tuán)公司收購(gòu)一案中同樣也沒有適用該指南對(duì)相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行界定［2］。但是在國(guó)務(wù)院發(fā)布的2019年反壟斷執(zhí)法案例中《伊士曼（中國(guó)）投資管理有限公司濫用市場(chǎng)支配地位案》《高意股份有限公司收購(gòu)菲尼薩股份有限公司股權(quán)案》涉及相關(guān)市場(chǎng)界定部分均是據(jù)此指南做出的。

在司法實(shí)踐方面，我國(guó)法院對(duì)于適用反壟斷指南也存在分歧，有的法院會(huì)直接援引《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》的內(nèi)容進(jìn)行司法裁判。例如，在廣東粵超體育發(fā)展股份有限公司與廣東省足球協(xié)會(huì)、廣州珠超聯(lián)賽體育經(jīng)營(yíng)管理有限公司壟斷糾紛申請(qǐng)?jiān)賹徱话钢校罡呷嗣穹ㄔ涸诓门兄校苯釉撝改线M(jìn)行說理并做出裁判；另外，在武漢市漢陽(yáng)光明貿(mào)易有限責(zé)任公司與上海韓泰輪胎銷售有限公司壟斷協(xié)議糾紛一案的二審判決中，上海市高級(jí)人民法院更是明確表述在法律適用方面，該案應(yīng)適用《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》和《反壟斷法》第五十條認(rèn)定韓泰公司實(shí)施了壟斷行為。但有的法院只在法院裁決的說理闡釋中援引相關(guān)內(nèi)容作為裁判說理的根據(jù)。例如，在象山捷達(dá)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)服務(wù)部與白山市人民政府、中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心拒絕交易糾紛一案中，一審的北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院和二審的北京市高級(jí)人民法院在援引該指南進(jìn)行說理時(shí)表述為參照適用，說明只是在裁判說理論證中援引了該指南；在高郵市通源油運(yùn)有限公司與泰州石油化工有限責(zé)任公司、中國(guó)石油化工股份有限公司壟斷糾紛二審中，江蘇省高級(jí)人民法院在進(jìn)行相關(guān)市場(chǎng)界定時(shí)也僅依據(jù)該指南進(jìn)行說理論證。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前依據(jù)《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》分析相關(guān)市場(chǎng)界定問題的司法裁判案件已經(jīng)有127個(gè)。

綜合上述行政執(zhí)法實(shí)踐和司法實(shí)踐可以看出，正是由于反壟斷指南在我國(guó)《立法法》中缺乏應(yīng)有的位置，致使其在法律體系中缺乏明確的法律定性，法律效力不清，進(jìn)而導(dǎo)致反壟斷指南在實(shí)踐中的應(yīng)用千差萬(wàn)別，適用較為混亂。

（三）造成現(xiàn)今反壟斷指南法律地位窘境的原因

1.制定發(fā)布權(quán)限與執(zhí)法實(shí)踐相分離。

我國(guó)《反壟斷法》第九條規(guī)定，反壟斷委員會(huì)可以制訂和公布反壟斷指南。該委員會(huì)由國(guó)務(wù)院辦公廳組織十四個(gè)部委共同組建而成的，以此來領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)有關(guān)反壟斷工作。這樣，該委員會(huì)便同時(shí)具有了擬定公布反壟斷指南的權(quán)利、領(lǐng)導(dǎo)組織反壟斷工作的權(quán)利和溝通協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法工作的權(quán)利。但該委員會(huì)并非我國(guó)專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，沒有相應(yīng)執(zhí)法權(quán)，因?yàn)榉磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)是由國(guó)務(wù)院另行設(shè)置規(guī)定的，再由這一另行規(guī)定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相應(yīng)具體實(shí)踐工作。這致使我國(guó)反壟斷指南的擬定公布權(quán)和執(zhí)法工作相分離。

其實(shí)，該委員會(huì)在實(shí)踐中更多的是作為相關(guān)反壟斷工作的咨詢與調(diào)和機(jī)構(gòu)，它既不屬于國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位，也不屬于國(guó)務(wù)院的部委或其他行政機(jī)關(guān)。但是該委員會(huì)卻可以擬定和公布反壟斷指南，這便與國(guó)務(wù)院各部委及直屬事業(yè)單位擬定的部門規(guī)章或規(guī)范性文件存在沖突問題。最重要的是，雖然我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定反壟斷委員會(huì)可以擬定公布反壟斷指南，但在我國(guó)《立法法》中卻并未明確規(guī)定其地位，這使得該指南與部門規(guī)章間的法律性質(zhì)和法律位階更加混亂。

2.反壟斷委員會(huì)與國(guó)務(wù)院部門間的矛盾突出。

由于歷史的原因，我國(guó)的相關(guān)執(zhí)法工作被劃分為三個(gè)部分，根據(jù)職責(zé)分工，分別由商務(wù)部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局下的反壟斷局、國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。雖然目前這三部分工作都被統(tǒng)一于國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局，但各部門仍然在履行各自工作范疇內(nèi)的職責(zé)，并擬定和公布相關(guān)規(guī)范性文件和指南，這就使得三個(gè)部門發(fā)布的規(guī)范文件、指南甚至規(guī)章與反壟斷委員會(huì)發(fā)布的反壟斷指南發(fā)生沖突。因?yàn)樵撐瘑T會(huì)只是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相應(yīng)執(zhí)法工作，不屬于國(guó)務(wù)院的正式部門，并沒有實(shí)權(quán)，所以導(dǎo)致其發(fā)布的有關(guān)指南與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)布的規(guī)章、指南以及規(guī)范性文件之間的法律位階不清晰。

另外，國(guó)家出臺(tái)《反壟斷法》的目的是打擊和規(guī)制壟斷行為，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能夠平穩(wěn)健康發(fā)展，激發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力，充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠促進(jìn)市場(chǎng)各要素的自由流動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)我國(guó)還存在眾多產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門，例如工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部、交通運(yùn)輸部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部等多個(gè)產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門統(tǒng)領(lǐng)各行業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展，其目的同樣是為了促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展，激發(fā)市場(chǎng)活力。由此可知，其實(shí)國(guó)家反壟斷機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門的最終目的是一樣的，只是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理的方式不同。但各產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門為了鼓勵(lì)本部門產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出臺(tái)的各項(xiàng)規(guī)章政策反而可能會(huì)造成本產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)壟斷行為，這就為反壟斷機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作帶來了挑戰(zhàn)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在界定壟斷行為時(shí)會(huì)以反壟斷委員會(huì)發(fā)布的指南為依據(jù)，但行業(yè)的行為卻是依據(jù)各自產(chǎn)業(yè)規(guī)制部門的規(guī)章政策開展的，兩種行為全部是依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行的合法行為，究竟以指南為準(zhǔn)還是以部門規(guī)章政策為準(zhǔn)？另外，反壟斷委員會(huì)在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置中缺乏法律依據(jù)，但其成員又是由國(guó)務(wù)院十四個(gè)部委成員組成的，此時(shí)反壟斷指南與部門規(guī)章和政策間的矛盾就顯得尤為突出且不易解決。

二、關(guān)于反壟斷指南法律性質(zhì)的理論爭(zhēng)議

關(guān)于反壟斷指南的法律性質(zhì)問題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者存在很多理論爭(zhēng)議，大致可以劃分為四類。

（一）反壟斷指南的性質(zhì)為行政解釋

全國(guó)人大常委會(huì)在1981年通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》中第三條規(guī)定，在具體執(zhí)法實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院及其主管部門可以解釋不屬于司法檢察工作中其他法律法令。因此，我國(guó)規(guī)范性行政解釋的法律依據(jù)也來源于此條規(guī)定。由于我國(guó)反壟斷指南是國(guó)務(wù)院下設(shè)的壟斷委員會(huì)發(fā)布以彌補(bǔ)《反壟斷法》規(guī)則漏洞的，因此有學(xué)者認(rèn)為該指南的性質(zhì)是行政解釋，他們認(rèn)為“反壟斷行政解釋理論上包括兩種情形：一是擁有解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)具體應(yīng)用《反壟斷法》問題所作的具有普遍約束力的規(guī)范性解釋；二是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中憑借自身?yè)碛械膱?zhí)法權(quán)對(duì)具體案件應(yīng)用《反壟斷法》時(shí)所做出的個(gè)別性解釋，這種解釋缺乏明確的法律依據(jù)，但在實(shí)踐中卻成為了執(zhí)法機(jī)關(guān)理解和掌握法律規(guī)范并運(yùn)用相應(yīng)法律規(guī)范裁判案件的具體保障。”［3］持此種看法的學(xué)者認(rèn)為“反壟斷行政性解釋是行政行為與反壟斷實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，在法治社會(huì)中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行反壟斷實(shí)踐工作的前提依據(jù)和重要環(huán)節(jié)便是行政解釋。”［4］另外，部分美國(guó)學(xué)者認(rèn)為“由于行政工作中的語(yǔ)言涵義常常具有模糊性、抽象性和不確定性的特征，在行政實(shí)踐中，為了彌補(bǔ)這些不足，方便行政工作的開展，就需要行政解釋對(duì)行政工作進(jìn)行具體細(xì)化以彌補(bǔ)此類漏洞。”［5］因?yàn)椤斗磯艛喾ā肪哂心：浴⒃瓌t性的規(guī)范特征，導(dǎo)致缺乏較強(qiáng)的實(shí)踐操作性，因此需要更加詳盡的行政解釋加以明晰，從而為反壟斷執(zhí)法工作提供更加具體的依據(jù)。

（二）反壟斷指南的性質(zhì)為實(shí)施細(xì)則

現(xiàn)在有多數(shù)學(xué)者認(rèn)為美國(guó)的《謝爾曼法》是反壟斷法的起源，產(chǎn)生隨后的世界各國(guó)立法也多采用美國(guó)關(guān)于反壟斷法的立法模式，即反壟斷法規(guī)定的多為原則性的條款，然后再由相關(guān)部門出臺(tái)實(shí)施細(xì)則加以細(xì)化。由于反壟斷法采取原則性的立法模式，其不確定性較強(qiáng)，因此該法本身的可操作性不足。因此，有學(xué)者認(rèn)為“在反壟斷工作實(shí)踐中，各國(guó)在頒布了反壟斷法之外還擬定發(fā)布了眾多實(shí)施細(xì)則來彌補(bǔ)反壟斷法的模糊性和不確定性，因此，反壟斷法的實(shí)施細(xì)則才是評(píng)價(jià)一國(guó)反壟斷執(zhí)法工作開展好壞的關(guān)鍵所在。”［6］從這部分學(xué)者的理論表述中可以看出，他們認(rèn)為該指南的法律性質(zhì)屬于行政機(jī)關(guān)關(guān)于《反壟斷法》的實(shí)施細(xì)則。

（三）反壟斷指南的性質(zhì)為軟法

歐盟競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)者的主流觀點(diǎn)是認(rèn)為反壟斷指南的法律性質(zhì)屬于“軟法”，這與歐盟的區(qū)域公共治理的理念有關(guān)。在歐洲一體化體制下，歐盟想通過制定強(qiáng)有力的法律規(guī)范來平衡歐洲各國(guó)利益是很難做到的，為了歐盟整體利益，不得不根據(jù)歐洲各國(guó)的合意制定缺乏強(qiáng)制力的規(guī)范文件來解決國(guó)家交往中的矛盾糾紛，這也是歐盟極其重視軟法的原因。歐盟在區(qū)域公共治理過程中，采取大量的軟法措施來解決區(qū)域內(nèi)國(guó)家間的問題，雖然多是以通告、準(zhǔn)則、指南、公告、意見等名稱出現(xiàn)，但不得不承認(rèn)這些是屬于歐盟軟法范疇的。另外，歐盟的反壟斷指南在實(shí)際運(yùn)用中只是不斷向各國(guó)國(guó)內(nèi)公法語(yǔ)境靠近，同時(shí)各國(guó)對(duì)歐盟委員會(huì)制定發(fā)布的指南也有保留的權(quán)利。有學(xué)者指出，在歐盟學(xué)者關(guān)于歐盟地區(qū)軟法的著述中有關(guān)于歐盟頒發(fā)的軟法規(guī)范在歐盟國(guó)家內(nèi)部法院審理時(shí)的如何適用的案例，在該案中歐盟法院指出，歐盟頒發(fā)的軟法規(guī)范不影響歐盟民眾的權(quán)利義務(wù)的前提下，可以不發(fā)布?xì)W盟成員國(guó)語(yǔ)言的版本，但如果根據(jù)歐盟發(fā)布的軟法規(guī)范制定本國(guó)政策并對(duì)國(guó)內(nèi)民眾的權(quán)益產(chǎn)生影響，則必須要公布［7］。基于歐盟的現(xiàn)實(shí)需要，歐盟有學(xué)者認(rèn)為“歐盟委員會(huì)發(fā)布的反壟斷指南只具有指導(dǎo)作用，并不能約束歐洲企業(yè)、歐洲法院、歐盟成員國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)和法院的行為。可是，這些反壟斷指南對(duì)歐盟委員會(huì)自身會(huì)適用歐盟競(jìng)爭(zhēng)法具有約束力，因此歐洲企業(yè)多將其視為“軟法”，以減少自身經(jīng)營(yíng)的違法風(fēng)險(xiǎn)。”［8］有部分國(guó)內(nèi)學(xué)者也采用歐盟學(xué)者的觀點(diǎn)，將反壟斷指南、指導(dǎo)意見、咨詢指引規(guī)范等視為“軟法”［9］。

（四）反壟斷指南的性質(zhì)為行政執(zhí)法政策

有學(xué)者認(rèn)為“反壟斷工作的重心是反壟斷執(zhí)法實(shí)踐問題，而不是反壟斷立法實(shí)踐問題。”［10］持此種觀點(diǎn)的學(xué)者會(huì)采納美國(guó)某一代表性觀點(diǎn)，將反壟斷指南視為“行政執(zhí)法政策的表述”。有美國(guó)學(xué)者認(rèn)為“雖然反壟斷指南是對(duì)反壟斷機(jī)構(gòu)關(guān)于行政執(zhí)法政策的表述形式，但歷經(jīng)多年發(fā)展，該類指南已經(jīng)成為了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定法律規(guī)范的常規(guī)形式，并且法院也逐漸遵循此類規(guī)范裁判案件。”［11］這種觀點(diǎn)意識(shí)到反壟斷工作的難點(diǎn)在于《反壟斷法》的規(guī)定過于原則化，缺乏實(shí)踐的可行性，因此反壟斷工作改進(jìn)重點(diǎn)應(yīng)集中在執(zhí)法政策的具體細(xì)化以適應(yīng)實(shí)踐工作的需要。執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中的方法、重點(diǎn)、程序和標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)于形成反壟斷法的具體規(guī)則具有重要價(jià)值，此類執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中的具體舉措便是反壟斷執(zhí)法政策，該指南因此成為了將行政執(zhí)法政策外化給社會(huì)公眾的表述形式。此外，反壟斷執(zhí)法政策具備顯著的實(shí)驗(yàn)特征，因此存在試錯(cuò)性和變易性，同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式瞬息萬(wàn)變，受相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)證經(jīng)驗(yàn)的影響，執(zhí)法政策經(jīng)常處于動(dòng)態(tài)演進(jìn)、動(dòng)態(tài)平衡之中［12］。這樣，國(guó)家制定的正式法律便不能成為行政政策的表現(xiàn)形式，其原因在于國(guó)家制定的正式法需要具有一定的穩(wěn)定性，不能夠朝令夕改，這樣會(huì)增加法律的不確定性，有損法律權(quán)威。因此，作為非正式立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范，該指南成為了相應(yīng)執(zhí)法政策的表述方式［13］。

總之，根據(jù)以上學(xué)界主要理論爭(zhēng)議可知，關(guān)于反壟斷指南的法律性質(zhì)和位階在理論界并沒有達(dá)成共識(shí)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者也多是結(jié)合本國(guó)實(shí)踐來對(duì)反壟斷指南的法律性質(zhì)和位階進(jìn)行理論上的研究和探討。

三、反壟斷指南法律性質(zhì)之應(yīng)然

根據(jù)前文關(guān)于反壟斷指南性質(zhì)理論研究的梳理可以看出，反壟斷指南的法律性質(zhì)在理論上存在諸多分歧。但考慮到我國(guó)反壟斷指南錯(cuò)位授權(quán)的特殊制度設(shè)計(jì)，結(jié)合我國(guó)目前實(shí)踐而言，關(guān)于該指南的法律性質(zhì)，采用規(guī)范性行政解釋這一觀點(diǎn)更為合理。就其法律地位而言，據(jù)我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)狀，傾向于其法律地位高于部門規(guī)章，低于法律法規(guī)，介乎于法律法規(guī)與規(guī)章的過渡位置。理由如下：

（一）反壟斷委員會(huì)可被視為準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)

反壟斷委員會(huì)雖然在我國(guó)的政府部門制度設(shè)計(jì)中并沒有一席之地，但不可否認(rèn)其發(fā)布的反壟斷指南對(duì)于規(guī)則設(shè)計(jì)偏模糊性、原則性的《反壟斷法》有較強(qiáng)的補(bǔ)充和完善作用。同時(shí)，《反壟斷法》的實(shí)施很大程度上依靠反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法工作來實(shí)現(xiàn)，該指南能夠?yàn)榇藞?zhí)法機(jī)構(gòu)的實(shí)踐工作提供明確具體的法律遵循，促進(jìn)《反壟斷法》的有效實(shí)施。通常情況下，行政機(jī)關(guān)并沒有解釋國(guó)家法律的權(quán)利，但是全國(guó)人大常委會(huì)在1981年通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》第三條規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)便可以在涉及相關(guān)法律的具體應(yīng)用中擁有部分解釋權(quán)限。該委員會(huì)作為國(guó)務(wù)院下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)反壟斷相關(guān)工作的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)國(guó)家反壟斷執(zhí)法工作。盡管反壟斷委員會(huì)在我國(guó)《國(guó)務(wù)院組織法》中既缺乏制度安排的法律依據(jù)同時(shí)又沒有得到國(guó)務(wù)院或者其他部委的授權(quán)，但結(jié)合其在國(guó)務(wù)院中的設(shè)立初衷與其實(shí)踐工作內(nèi)容來看，反壟斷委員會(huì)主要統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院十四個(gè)部委關(guān)于反壟斷行政執(zhí)法工作。這樣，該委員會(huì)在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)組織中的地位可以被視為準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)。因此，其為實(shí)現(xiàn)《反壟斷法》的確定性、合法性和高效性而發(fā)布的相關(guān)指南是能夠視為規(guī)范性行政解釋的。

（二）反壟斷委員會(huì)地位應(yīng)高于國(guó)務(wù)院各部委

《反壟斷法》第九條明確規(guī)定，反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作。可是事實(shí)上，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在相應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐中在界定相關(guān)市場(chǎng)的問題上是嚴(yán)格按照《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行認(rèn)定并行使自由裁量權(quán)的。我國(guó)反壟斷委員會(huì)是由國(guó)務(wù)院下設(shè)的十四個(gè)部委構(gòu)成的，其發(fā)布的反壟斷指南必定是在協(xié)調(diào)各部委的相關(guān)職權(quán)，綜合考量各部委意見基礎(chǔ)上制定發(fā)布的，體現(xiàn)了各部委的集體意志，并不是各部委意志簡(jiǎn)單相加的產(chǎn)物。這樣，盡管我國(guó)《國(guó)務(wù)院組織法》中缺乏反壟斷委員會(huì)存在的合法依據(jù)，但根據(jù)實(shí)踐情況，從邏輯上講，反壟斷委員會(huì)的地位應(yīng)當(dāng)高于構(gòu)成其國(guó)務(wù)院各部委的地位，同時(shí)低于國(guó)務(wù)院的地位。因此，從理論上來說，反壟斷指南的法律地位應(yīng)當(dāng)比國(guó)務(wù)院?jiǎn)我徊课嫉牟块T規(guī)章或者規(guī)范性文件高，反壟斷指南便可以視為《反壟斷法》的跨部門具體解釋，參與制定的國(guó)務(wù)院各部委也都應(yīng)遵守該指南的相關(guān)規(guī)定。正是因?yàn)榉磯艛辔瘑T會(huì)在國(guó)務(wù)院組織體系中的特殊設(shè)置，所以決定了反壟斷指南的法律地位應(yīng)高于各部委獨(dú)自發(fā)布的規(guī)章或規(guī)范性文件，同時(shí)低于行政法規(guī)的法律地位。

（三）反壟斷指南具有剛性法律特征

在前文關(guān)于我國(guó)反壟斷指南的法律實(shí)踐中可以得知，在我國(guó)的反壟斷行政執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于相關(guān)市場(chǎng)的界定都嚴(yán)格遵循《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》的規(guī)定，這為反壟斷行政執(zhí)法工作提供了執(zhí)法依據(jù)，我國(guó)三大反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)均屬于部委下設(shè)的分別行使各自職權(quán)的機(jī)構(gòu)，因此三者在相關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中都遵守反壟斷指南的規(guī)定。在司法實(shí)踐中，我國(guó)各地法院盡管對(duì)于反壟斷指南的適用存在著諸多分歧，有的地方法院在闡述說理部分參照該指南，有的地方法院則是明確適用該指南進(jìn)行司法裁判，但總體而言，都在不同程度地適用該指南來裁判案件。

反壟斷指南是對(duì)《反壟斷法》的具體細(xì)化，在法律適用方面需要與其配套適用，才能夠充分發(fā)揮《反壟斷法》的法律效力。在我國(guó)的反壟斷行政執(zhí)法實(shí)踐和相關(guān)民事司法裁判中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法院關(guān)于案件中涉及相關(guān)市場(chǎng)的界定問題，都在嚴(yán)格適用反壟斷委員會(huì)制定公布的《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，該指南的開篇就指出制定該指南的目的除了甄別競(jìng)爭(zhēng)者和潛在競(jìng)爭(zhēng)者、斷定經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)占比份額和市場(chǎng)集中度、判定經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)地位以及分析經(jīng)營(yíng)者的行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響外，還要依據(jù)該指南認(rèn)定的結(jié)果判斷經(jīng)營(yíng)者行為是否違法以及在違法情況下需承擔(dān)的法律責(zé)任。這說明反壟斷委員會(huì)制定的該指南并不是只有指引作用，還可以成為判斷經(jīng)營(yíng)者違法以及違法責(zé)任承擔(dān)的處罰依據(jù)。從這一方面考慮，反壟斷指南的相關(guān)規(guī)定是具有強(qiáng)制性的，它的強(qiáng)制性是依靠國(guó)家行政強(qiáng)制力加以保障的。因此，反壟斷指南的法律性質(zhì)體現(xiàn)為剛性的“硬法”特征，并不具有依靠社會(huì)輿論，利益驅(qū)動(dòng)等非強(qiáng)制方式對(duì)行為進(jìn)行指引的軟法特征。更重要的是，我國(guó)大陸法律體系單一，與歐盟的情況迥然不同，我國(guó)反壟斷指南只需要協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院政府部委間的相關(guān)反壟斷工作，而歐盟委員會(huì)制定和發(fā)布的反壟斷指南更多的是對(duì)歐洲各國(guó)間的反壟斷執(zhí)法工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，這就注定歐盟制定的反壟斷指南只能是原則性的軟法。

另外，從社會(huì)實(shí)踐方面考慮，市場(chǎng)是不斷發(fā)展變化的，作為成文法規(guī)定的《反壟斷法》具有籠統(tǒng)性、原則性和滯后性，并不能窮盡市場(chǎng)上新出現(xiàn)的壟斷形式，但采取發(fā)布反壟斷指南的方式能夠?qū)π滦问降膲艛嘈袨檫M(jìn)行及時(shí)規(guī)范和解釋，彌補(bǔ)《反壟斷法》的不足。既然該指南符合《反壟斷法》的立法原則和目的，又能夠?yàn)橄鄳?yīng)行政執(zhí)法和司法裁判提供法律依據(jù)和遵循，同時(shí)還能夠發(fā)揮法律與社會(huì)價(jià)值，因此將其定性為反壟斷規(guī)范性行政解釋同時(shí)明確其法律地位，并在法律實(shí)踐中明確嚴(yán)格依據(jù)該指南的相關(guān)規(guī)定適用，符合我國(guó)目前反壟斷法律實(shí)踐的需要，既有利于法律適用的統(tǒng)一，也有利于充分發(fā)揮反壟斷指南和《反壟斷法》的法律效果，促進(jìn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

（四）符合我國(guó)社會(huì)公眾的法律觀念

盡管反壟斷指南擁有細(xì)化彌補(bǔ)我國(guó)《反壟斷法》不確定性的作用和公眾指引功能，但這并不必然能確定其法律性質(zhì)為軟法，法律法規(guī)、規(guī)章等也同樣具有此類功能，并且實(shí)踐中執(zhí)法機(jī)構(gòu)和公眾大多都嚴(yán)格遵循反壟斷指南的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)我國(guó)社會(huì)公眾對(duì)軟法的認(rèn)識(shí)和理解有限，接受程度相對(duì)較低。另外，我國(guó)反壟斷法指南的內(nèi)容盡管涉及反壟斷執(zhí)法政策的相關(guān)表述，但其內(nèi)容也并不局限于此，將其法律性質(zhì)界定為反壟斷執(zhí)法政策表述較為片面。而在我國(guó)社會(huì)公眾法律觀念中，法律法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件等國(guó)家政府層面出臺(tái)的法律政策都由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，要求公眾嚴(yán)格遵守，理論上講都屬于“硬法”。因此，將反壟斷法指南的法律性質(zhì)界定為反壟斷規(guī)范性行政解釋，要求執(zhí)法者和公眾嚴(yán)格遵守，既符合我國(guó)社會(huì)公眾的法律觀念，也符合其內(nèi)容表述的要求，同時(shí)也能夠?yàn)榻窈蠓磯艛嘀改系膬?nèi)容安排預(yù)留空間。

綜上所述，由于反壟斷委員會(huì)組織架構(gòu)的特殊性，其內(nèi)容是對(duì)《反壟斷法》的細(xì)化解釋和補(bǔ)充，適應(yīng)我國(guó)法律實(shí)踐的需要，將反壟斷指南的法律性質(zhì)確定為反壟斷行政解釋較為妥當(dāng)；據(jù)我國(guó)目前現(xiàn)狀，就其法律位階而言，確定其高于部門規(guī)章和規(guī)范性文件，低于法律法規(guī)，將其法律位階界定在法律法規(guī)和部門規(guī)章的過渡位置較為恰當(dāng)。

四、反壟斷指南的功能研究

明晰我國(guó)反壟斷指南的法律性質(zhì)離不開對(duì)其功能的研究，上文在對(duì)反壟斷指南法律性質(zhì)進(jìn)行研究的過程中已對(duì)反壟斷指南作為反壟斷執(zhí)法工作的法律遵循功能和公眾的指引功能進(jìn)行了簡(jiǎn)要說明，下文將對(duì)反壟斷指南的功能做進(jìn)一步的研究。

首先，反壟斷指南對(duì)國(guó)務(wù)院相關(guān)部委擬定的相關(guān)政策具有協(xié)調(diào)整合功能。我國(guó)錯(cuò)位授權(quán)的特殊制度架構(gòu)使得反壟斷指南的法律性質(zhì)不同于行政規(guī)范性文件，這也成為我國(guó)反壟斷指南功能的特殊之處。我國(guó)的行政反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要分散于國(guó)務(wù)院的三個(gè)部門之中，每一部門都有權(quán)制定本部門的規(guī)章或規(guī)范性文件，這可能導(dǎo)致各部門間的相關(guān)政策出現(xiàn)沖突，不利于發(fā)揮《反壟斷法》的法律效用。我國(guó)反壟斷指南是由反壟斷委員會(huì)擬定公布的，同時(shí)國(guó)務(wù)院相關(guān)的十四個(gè)部委又是構(gòu)成該委員會(huì)的成員。因此該指南在制定過程中，會(huì)充分考慮相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不同關(guān)切和他們的具體執(zhí)法政策建議，在鑒別、吸收、協(xié)調(diào)、整合的基礎(chǔ)上，形成政策體系和政策合力，并將其上升到反壟斷指南中，以此為行政執(zhí)法實(shí)踐和公眾遵守法律提供統(tǒng)一的普遍性指引［14］。

其次，反壟斷指南可以為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為提供指引。反壟斷法規(guī)則的原則性、籠統(tǒng)性和不確定性導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者對(duì)于自身經(jīng)營(yíng)行為是否符合法律規(guī)定缺乏準(zhǔn)確判斷。事實(shí)上，對(duì)于市場(chǎng)壟斷行為的定性需要考慮市場(chǎng)社會(huì)綜合因素做出判斷，不能僅僅依靠?jī)r(jià)格變化來判斷。該指南的發(fā)布明確規(guī)定了市場(chǎng)壟斷行為的樣態(tài)，以及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)處罰措施，彌補(bǔ)了反壟斷法法律規(guī)定空白，提高了反壟斷法的準(zhǔn)確性和確定性，增強(qiáng)了公眾對(duì)自身行為的合法預(yù)期，從而使公眾能夠依據(jù)反壟斷指南的具體規(guī)定規(guī)范自身經(jīng)營(yíng)行為。

另外，反壟斷指南能夠作為公眾理解國(guó)家反壟斷政策的重要途徑。反壟斷法的不確定性和原則性使得公眾并不能具體深刻理解反壟斷法的立法宗旨和執(zhí)法方式。但是反壟斷指南具體細(xì)化了《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定和內(nèi)容，明確了發(fā)壟斷執(zhí)法方式。同時(shí)，反壟斷指南對(duì)反壟斷執(zhí)法方式的合法性和正當(dāng)性進(jìn)行說理闡述，使公眾可以通過反壟斷指南理解國(guó)家反壟斷政策，增強(qiáng)公眾對(duì)反壟斷法的認(rèn)同感和崇信感，讓公眾意識(shí)到反壟斷法并不是阻礙市場(chǎng)主體自由發(fā)展的法，而是為了更好地促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為社會(huì)整體利益服務(wù)的社會(huì)本位法。

最后，反壟斷指南為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為提供了制度框架和程序準(zhǔn)則。反壟斷法原則性和籠統(tǒng)性的立法模式使得執(zhí)法者在面對(duì)反壟斷法與個(gè)案事實(shí)時(shí)必須做出相應(yīng)的選擇和判斷，但反壟斷法執(zhí)法過程中對(duì)于案件事實(shí)的認(rèn)定和法律的適用都高度依賴于執(zhí)法者個(gè)人的法律素養(yǎng)，這導(dǎo)致了執(zhí)法者行使自由裁量權(quán)存在較大差異，同時(shí)執(zhí)法程序也缺乏必要制度安排。而反壟斷委員會(huì)發(fā)布的該指南為行政執(zhí)法者提供了詳細(xì)的規(guī)則指引和制度設(shè)計(jì)，在反壟斷執(zhí)法過程中可以依據(jù)反壟斷指南的細(xì)化規(guī)則做出更加合理的判斷，從而降低個(gè)案錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，該指南也為反壟斷執(zhí)法者提供了程序安排，這些執(zhí)法者是要參與到反壟斷執(zhí)法實(shí)踐中的，這就要求執(zhí)法者的執(zhí)法活動(dòng)符合法定程序，在執(zhí)法過程中加強(qiáng)與相對(duì)人的平等對(duì)話，保證相對(duì)人為自身行為陳述、辯解、申訴、復(fù)議等權(quán)利，與此同時(shí)，反壟斷執(zhí)法者也要對(duì)自身執(zhí)法行為和判斷的合法性與正當(dāng)性進(jìn)行闡述論證。這樣，程序便為雙方提供了平等對(duì)話的平臺(tái)，雙方可以就信息、知識(shí)、觀點(diǎn)、利益等展開全方位交鋒［15］。從而規(guī)制反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)肆意性的自由裁量權(quán)和混亂性的執(zhí)法程序，保障反壟斷執(zhí)法實(shí)踐的正當(dāng)合法性和相對(duì)人的合法權(quán)益。

五、結(jié)語(yǔ)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境有利于充分促進(jìn)市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置。但壟斷行為減殺了競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的良性發(fā)展，各國(guó)為反對(duì)壟斷，刺激市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力，紛紛出臺(tái)《反壟斷法》規(guī)制壟斷行為。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)靈活性、多變性的特征，反壟斷法的立法模式多采取原則性、籠統(tǒng)性和不確定性的立法模式對(duì)壟斷行為進(jìn)行規(guī)制。反壟斷指南可以彌補(bǔ)反壟斷法立法模式的短板，加強(qiáng)《反壟斷法》在實(shí)踐中的可操作性。明晰反壟斷指南的法律性質(zhì)有利于幫助反壟斷指南在我國(guó)的法律體系中找到合理定位，緩解實(shí)踐中其與法律法規(guī)、部門規(guī)章之間的法律適用沖突，同時(shí)明確反壟斷指南的功能和價(jià)值，既有利于規(guī)范反壟斷執(zhí)法活動(dòng)，為反壟斷法執(zhí)法實(shí)踐提供指引，也有利于公眾充分理解國(guó)家反壟斷法律政策。為進(jìn)一步明確我國(guó)反壟斷指南的法律性質(zhì)，還需要結(jié)合我國(guó)社會(huì)實(shí)踐和國(guó)內(nèi)外理論經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究和探討，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國(guó)反壟斷法律實(shí)踐的進(jìn)一步深入，反壟斷指南的法律性質(zhì)也將會(huì)更加清楚。另外，反壟斷指南能夠加強(qiáng)《反壟斷法》的可操作性，適應(yīng)反壟斷法律實(shí)踐的需要，今后要更加重視反壟斷指南的擬定工作。●