“超網格化”治理——緊急狀態下城市社區治理形態分析

李記華

（中共上海市委黨校，上海200233）

緊急事件發生時，城市社區將會受到最為直接的沖擊與較為嚴峻的考驗。新冠疫情蔓延之初，人類對其認識不足，為了阻止病毒進一步傳播，降低人員流動、加強人員排查是必須的措施，這些措施最終將會由城市社區進行落實，因此我國城市社區在疫情防控中扮演著十分重要的角色。原有的城市社區網格化治理形態在疫情防控的要求下相應地發生轉變，如何理解疫情防控下城市社區網格化治理形態的轉變，對提升社區治理現代化有較大的啟示意義。

一、“超網格化”治理形態出現的背景

2019年12月新冠疫情在我國爆發，新冠病毒的傳播速度快、傳染性強、傳播范圍廣。在沒有特效藥的情況下，只有降低社會流動、精準排查相關人員才能有效切斷病毒傳播途徑，及時救治感染人員，最終遏制病毒傳播。“超網格化”治理形態在此背景之下形成。

（一）疫情防控下社區的轉變

在城市中，疫情防控工作緊緊依賴社區，原因在于該工作涉及到每個居民，而只有社區這一組織才有可能與居民進行面對面接觸。疫情爆發屬于非常態情形，是一種短時間內周圍環境的巨大改變，隨之改變的是社區居民日常生活與自我感受。一是社區居民恐慌增加。新病毒的傳播使得謠言四起，特別是前期缺少官方權威說明，有人在網絡上制造恐慌。由此也導致居民的社會信任感降低，在極大壓力、不確定性以及恐慌之下人們對他人、政府、醫院等對象自然會產生不信任，反過來彼此之間的不信任進一步加劇了恐慌，如此惡性循環，非理性行為頻發。二是社區居民正常生活秩序被打亂。由于疫情管控工作會進行必要的社會“隔離”，限制人員流動，居民們不得不放棄常規計劃與活動，同時還面臨基本生活物資獲取途徑改變的問題。在家隔離時，居民對生活的巨大改變感到不適應。三是社區管理壓力增大。正常情況下社區管理的事務大都是常規事項，社區管理資源配備齊全。但新冠疫情則是極為罕見的突發公共衛生事件，且該事件還涉及居民的生命健康，這就一定程度上增大了社區管理的壓力。鑒于社區發生的變化，為了應對新冠疫情，社區治理的方式、結構需要相應地發生轉變。

疫情屬于突發事件，本文稱之為緊急狀態是因為疫情防控過程中涉及到了法律、權力以及權利等問題。但這里的緊急狀態不是法律意義上的緊急狀態，法律意義上的緊急狀態是指發生或者即將發生特別重大突發事件，需要國家機關行使緊急權力予以控制、消除其社會危害和威脅時，有關國家機關依照憲法、法律規定的權限決定并宣布局部地區或全國實行的一種臨時性的嚴重危機狀態［1］。而我國在疫情防控時并沒有宣布我國進入緊急狀態。因此這里提及的緊急狀態更確切地說一種緊急的自然狀態，是一種非常態的緊急情況，這種情況下管控工作表現出人員全面性、社會重大影響性以及時間延續性等特點。

（二）緊急狀態下社區治理形態的轉變

在緊急狀態之下，社區治理形態會發生相應變化以適應新情況，但變化的基礎則是原有的社區網格化治理形態。近些年來我國城市社區在不斷推進、完善社區網格化治理工作，以網格化治理統領整個城市社區，推進社區治理。網格化治理是將社區以面積、居民區、人口等為單位劃分為一個個網格，以此成為“塊狀”。而目的則是為了打破科層制下各部門之間的阻隔，實現“條”在“塊”下的相互配合，以滿足社區居民的需求。而其中運用到的方法隨著技術的發展越來越數字化、科技化，追求精準科學有效的社區管理。社區網格中“塊”的網格化是“條”的基礎，“條”的網格化是對“塊”的充實。“塊”是一個框架，而“條”則是內容［2］。網格的結合點在網格指導員，社區網格化治理加強了條線部門間的聯系，進一步減輕部門壓力，是一種機制創新，使得社區管理更緊密。

城市社區網格化治理形態在面臨緊急狀態時表現出幾大問題。一是社區網格的稀疏問題。疫情防控工作幾乎涉及到社區所有居民，但網格員數量不足，就造成網格出現漏洞，有些居民被忽視。二是社區網格運作不夠專業化。疫情時有特殊需求的居民以及弱勢群體需要得到更專業化的照顧，此時僅靠社區網格員是完全不夠的，社區網格員不具備解決這些具體問題的專業能力。三是社區網格的傳導過長。常規狀態下社區事件反饋時間可長可短，影響不大。但緊急狀態下，反饋時間是越快越好，否則會造成嚴重后果。這就需要部門間進行扁平化配合，最好能夠做到實時反應。在此基礎上，城市社區網格化治理形態演變為“超網格化”治理形態來適應緊急狀態。

二、“超網格化”治理形態的構成

“超網格化”治理是在疫情防控的緊急狀態下以社區基本網格為基礎，由基層政府主導，社區內外主體之間相互配合，通過統一領導與群防共治機制來發揮社區服務與管理功能的社區治理行為。“超網格”治理形態是通過內網主導的服務功能與外網主導的管控功能一同保障疫情期間社區穩定，并有效地阻止了疫情進一步傳播。內網與外網的有效鏈接在于統一領導與群防共治兩大機制。

（一）“超網格化”治理中的內網與外網

“超網格化”治理形態中的內網是指社區內部的協作結構，包括“三駕馬車”聯動以及網格員間的相互協作，保障社區服務功能。居委會、業委會、物業是社區的“三駕馬車”。其中居委會具有行政傾向，掌握居民的基本情況；業委會是居民權益的表達組織，掌握居民的基本需求；物業作為業主聘請的管理社區日常事項的專業組織，掌握社區物品管理的專業能力。在疫情防控期間，居委會配合上級部門，提供居民基本資料并主動聯系居民，了解居民的基本情況。業委會則搜集居民的需求，并通過互助的方式解決部分居民的困難。物業則派出專門的人員維護好社區的基礎設施，保持社區基礎設施的正常運轉。“三駕馬車”相互配合，將服務居民，滿足居民的需求作為第一核心任務。內網極大地夯實了社區疫情防控基礎，維持了社區正常運轉。網格員作為網格的核心，承擔“上傳下達”的責任。疫情防控期間，網格員發揮自身優勢，深入每家每戶了解情況并及時反饋，進一步密集了網格，維護了網格的覆蓋性。

“超網格化”治理形態中的外網是指社區外部力量對社區的幫助，主要包括社會組織與駐區單位參與以及干部下沉社區，保障了社區管控。近幾年城市社區積極培育的社會組織在疫情防控期間作用明顯，各種類型的社會組織通過發揮社會工作、心理咨詢等專業化能力來凝聚居民，減輕社區恐慌。與政府相比，社會組織更具有靈活性以及較強的專業性，在疫情防控工作中能夠以自身專業能力彌補社區與政府的不足。對于那些在單位管轄下的員工居住區域，社區需要駐區單位的協助才可以將其納入社區網格。另外駐區單位的組織化程度較高，對單位內部人員的情況掌握較準確，有助于疫情情況的排查。單位內部不乏各領域的專業人士，能夠有效充實抗疫隊伍。常態時期在社區減負和政府行政事務社區準入制度的規范下，基層政府與社區自治組織之間已基本上形成了相對規范的工作性互動。但在疫情嚴重的非常時期，因整個黨政機關系統普遍緊急動員和行動，導致各級政府條線部門大量行政事務和疫情統計工作瞬間下沉，按照屬地負責的原則下沉到街居層面，使得基層社區網格的壓力空前增大，形成了嚴重的堵塞［3］。網格中工作人員的數量需要增加，因此各級干部下沉到社區成為了“超網格化”治理的一大舉措。

（二）統一領導與群防共治機制

內網與外網的有效運行與銜接的關鍵在于組織、動員與團結各主體參與疫情防控，彼此之間形成合力。這需要具體的管理機制，主要包括自上而下的統一領導機制以及自下而上的群防共治機制。

統一領導機制是“超網格化”治理的核心要素，各主體之間的合作與協調需要統一的領導機構，方可實現有效的組織與動員，方可合理地調配資源。基層黨組織在社區疫情防控中扮演了統一領導的角色，具體表現在以下兩個方面：一是價值引領。黨中央將人民生命健康擺在首位，強調“疫情就是命令，防控就是責任”。基層黨組織則通過各種宣傳方式，動員各主體團結在一起共同對抗疫情。二是組織領導。“三駕馬車”、社會組織、社區干部以及駐區單位等主體之間的組織結構在基層黨組織的統一安排協調之下，實現了資源統一調配。

群防共治機制是“超網格化”治理中基層群眾力量的體現。群防共治依賴居民之間的守望相助，團結自治。疫情防控最終涉及每一名居民，內、外網的形成脫離不開居民之間的努力與團結。此次疫情防控期間群防共治機制主要體現在社區網格中由居民組成自治小隊、志愿者小隊等自治小組織。社區黨員通過發揮先鋒模范作用，帶動網格員、樓組長以及熱心居民參與疫情防控。樓組長與社區志愿者在居民情況摸排、居民健康監測、居民需求滿足等方面都發揮了重要作用。

三、“超網格化”治理形態的優勢及原因

超網格化治理形態在內、外網的共同作用下顯示出極大的優勢，主要包括促進多主體協作、精準定位居民需求、快速科學解決問題以及凝聚人心，增強社區共同體意識。黨的強大組織化動員能力與新科技的支撐是“超網格化”治理具備這些優勢的主要原因。

（一）超網格化治理形態的優勢

內、外網的主體有居委會、業委會、物業、網格員、社會組織、駐區單位以及下沉干部等，這些主體分別代表著社區、社會、政府、市場等不同領域的力量。“超網格”將這些主體聚合到一起，并促進彼此間的協調合作，快速解決社區問題。實踐中對居民的需求實施精準化收集，確保不落下任何居民的要求，并動用資源幫助解決。例如疫情期間有老人患有三高，對食物有特殊的要求，社區了解到之后會針對個人的要求進行餐飲定制。而這些問題的反饋都不需要面對面，基本上靠社交網絡平臺進行溝通。在常態化下，居民與政府、居民與居民之間的聯系沒有如此之多，而緊急狀態下這些主體之間的聯系增多，共同面對疫情，這極大地增強了社區的凝聚力。社區共同體是社區治理追求的目標，而社區共同體的形成需要責任與義務的合理分配，疫情期間居民們在一定程度上認識到了自己該有的責任與義務，從而增強了社區共同體意識［4］。

（二）“超網格化”治理形態優勢形成的原因

一是制度原因。疫情期間，黨員分布在社會各個領域，發揮著模范帶頭作用。基層黨組織在調集資源、發布命令、統一指揮方面發揮了不可替代的作用。政府、社會、市場都是疫情防控參與主體，其中中國共產黨是參與主體的核心。只有協調好多元主體之間的關系，發揮出多元主體的合力，才能有效防控疫情。當時的情況是各方力量大小不一、缺乏一定的合作機制與動力，而中國共產黨有能力、有信心起到協調各方的作用，中國共產黨有強大的組織化動員能力。強大的組織化動員能力來源于兩個方面，一是強大的組織系統。中國共產黨從黨員到黨中央有一套完整的組織體系，其覆蓋到中國社會的方方面面。黨中央具有強大的號召能力，各領域黨組織與黨員對黨中央有極大的忠誠度。中國共產黨對中共黨員的思想教育工作毫不放松，不斷提高中共黨員的政治覺悟，保持黨的純潔性與統一性。二是中國共產黨沒有其自身特殊的利益，中國共產黨代表最廣大中國人民的根本利益，這一點非常重要。“一切為了群眾，一切依靠群眾”，中國共產黨始終與中國人民站在一起，疫情期間黨的身影與人民時刻相隨。因為每一個中共黨員都必須做到全心全意為人民服務，同時中國共產黨在百年發展歷程中不忘初心，始終堅持為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。

二是科技原因。近幾年隨著智能社區的建設，城市社區在安防、生活方面普遍運用了互聯網與人工智能技術。社區管控中比較重要的是人員信息搜集，包括人臉信息、出行信息、身體狀況信息等。進出社區的測溫系統以及人性化的“健康碼”都首創于城市社區，城市社區運用大數據能夠方便快捷地實現精準化管理。另外對于城市社區居民的基本生活需求，也依托于微信群等網絡交流平臺進行統一收集，再統一滿足。這樣就能精準地服務居民，實現社區有效治理。

四、“超網格化”治理形態的局限及應對

城市社區超網格化治理形態是在緊急狀態下生成的，實現了有效防控疫情的目標，并提升了社區居民間的凝聚力。同時鞏固了社區治理的機制，促進社區治理主體之間的協作。但不可否認的是，在緊急狀態下形成的治理形態存在一定的局限性，突出表現為以下幾個問題。

一是上級干部下沉后與基層工作人員合作不協調的問題。科層體制下形成的上下級關系在常態機制下是被嚴格遵守的，一般不會出現越級的現象。但疫情防控期間，干部們都下沉到基層社區，他們的身份不再是領導而是社區工作的協助者，如何協調社區工作者與干部的合作關系成為需要解決的問題。前期沒有相關文件具體規定干部如何下沉，如何沉到底，這就造成了有的干部下沉后不僅沒有減輕基層負擔，反而需要基層抽出時間來“照顧”。這不是干部懶政的問題，而是職責不清晰造成的。另外，干部下沉之后，各種任務隨之下沉，各個部門的考核也隨之下沉。表現最突出的就是填數據表格，每個部門只要下沉必定要填許多的表格，這耗散了基層工作者的大量精力。

二是社區居民參與不足的問題。縱觀城市社區抗疫的全過程，會發現參與主體中大多數居民本身沒有怎么出現。一方面是由于疫情需要民眾呆在家中，減少流動。但更重要的一方面是緊急狀態下居民很難被調動起來，難以形成居民自身組織的力量，大多依靠的還是網格工作人員。這反映出平時大多數居民與社區工作的聯系太少，想要在緊急狀態下喚起大家的積極性就顯得比較困難。但在社區危機的狀態下努力動員和激活社區居民自下而上的參與力量，是社區取得抗擊疫情勝利的關鍵［5］。

三是行政化傾向濃厚。社區居民參與不足反映出居民自治能力弱，而政府的能力較強，兩者能力不成正比。超網格化治理形態中的主導者是基層政府，駐區單位很多且是行政事業單位，網格員大多是居委會指派的，而即使是社會組織，其擁有的資源也有限，很大程度上還是依靠政府來提供大部分資源。行政力量強大帶來的結果是行政化嚴重，而單純的行政化難以創新社區治理，社區治理應當需要各方的努力。

雖然超網格化治理形態具有這些局限性，但我們不能夠對此失望，而應當針對突出問題尋求解決措施。

首先要深刻理解網格化治理的內涵，網格化治理不是對社區進行簡單地網格劃分，也不僅僅是設置了一個新的治理機構或層級。網格化治理是通過整合各主體間的資源，發揮合力，便捷高效地推進社區治理［6］。因此如何整合社區治理各參與主體之間的力量，協調多主體之間的關系是重中之重。具體來說就是如何在城市社區治理中既有效發揮政府各部門的作用，又發揮黨組織、社會組織、居委會、業委會、物業等主體的作用，如何協調彼此，使彼此既和諧相處又各放異彩。然后應當增強社區居民凝聚力，促進社區共同體的形成，這樣才能夠提升社區的抗擊打能力。無論外部力量多么強大，社區居民內部若是不團結，社區的整體能力是不會強的。只有社區居民之間有了共識，有了責任感，對社區有歸屬感，社區才能夠共同抵抗外部環境的侵擾。疫情期間，社區的共識進一步增強，有許多居民給出了有益的意見，為疫情防控做出了貢獻，這就是社區居民凝聚力提升帶來的積極結果。

五、小結

新冠疫情對我國城市社區的沖擊是前所未有的，對社區治理形態的考驗極大。常規狀態下的社區網格化治理形態隨著環境的改變發生了轉變，具體表現為逐步增強了多主體間的協作，發揮了服務與管控的能力。緊急情況不僅僅會暴露出現有治理形態的問題，同時也能夠催生新的治理形式。

通過分析緊急狀態下城市社區治理形態的轉變，分析其新的構成以及存在的問題，能夠為后疫情時期城市社區治理體系現代化提供經驗。疫情是一次危機，同時也是一次轉機，對于城市社區治理來說更是這樣。城市社區治理的短板在哪里？社區治理需要達到的目標是什么？如何鞏固社區治理體制？這些問題的答案都隱藏在緊急狀態下社區治理形態的轉變之中。對疫情防控下的“超網格化”治理形態進行深入的考察與研究，也是我們進一步認識中國基層社會，推進城市社區治理現代化的契機。●