服務型政府中行政人員的倫理價值構建
——基于“利他主義”理論

陳星宇

（河北地質大學，河北 石家莊 050000）

一、引言

服務型政府及其行政人員作為行使公權力的主體，其行政行為的價值取向就是為實現公共利益最大化而行使職權，符合“利他主義”理念下的行為人格。在這種模式下，就涉及了行政人員在執行公務時必須遵守的道德規范及倫理價值觀，形成了一個行政人員通過自律與他律不斷追尋正確價值觀的過程。具體而言，服務型政府是指在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志建立起來的以為人民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。“利他主義”作為倫理學的一種學說，一般泛指把社會利益放在第一位，為了社會利益而犧牲個人利益的生活態度和行為原則。而本文涉及的“利他主義”理念是涉及我國服務型政府為人民謀取公共利益的純粹利他的倫理觀念。文中涉及的倫理是一種特殊的社會意識形態，是依靠社會輿論、傳統習俗和人們內心的信念來維系的,表現為善惡對立的心理意識、原則規范和行為活動的總和［1］。所以在多重條件下構建行政人員正確的倫理價值觀，明確其公德與私德的界限是十分重要的。

由此，“利他主義”理論下服務型政府的建設不僅意味著政府模式的轉變，更意味著在政府運行過程中行政主體即行政人員自身倫理價值及道德行為的重新構建。由于現實中的行政人員存在著嚴重的倫理價值缺失問題，因此，只有清晰界定倫理困境，加強行政人員的倫理價值觀建設，將行政人員向具有“利他主義”人格的思想信念方向引導，才能從根本上提升行政人員為人民服務的主動性，創新服務方式，最終實現服務型政府建設。

二、行政人員倫理道德建設的時代意義

1.對法律制度控制缺陷的彌補

法律以人性及行為的惡性為前提，具有強制性且謀求外在的保障與制約。對于政府中的行政人員而言，相關法律制度是對他們進行的一種底線約束，只有在行政人員的行政行為觸及法律底線，構成違法犯罪是才能進行真正的制裁。其實這種方式只能起到震懾作用，對于違反公共道德的行為并不能根治。此外，法律的權威性就注定了法律是一項具有穩定性的規范，其制約內容雖然會隨著社會的發展需要有所變化，但是在面對靈活的社會生活以及行政人員道德行為的變化時就會無法完全適從，它可以約束行政人員的行為，但是無法約束他們行使公權的態度，無法控制他們內在的價值取向。因此，面對復雜多變的社會環境，當涉及法律無法預見或沒有覆蓋到的盲區的地方，就容易成為那些不遵守為人民謀取公共利益，利用公權謀私，不遵從公共倫理道德的行政人員的“自由活動地帶”。這種法律控制上的缺陷以及對道德力量的忽視，就在無形之中造成了對行政人員無德行為的放任。所以，加強行政人員公共倫理道德建設是黨政機關彌補制度缺陷的重要內容。

2.對行政人員道德缺位的彌補

我國政府是服務型政府，行政人員是以為人民服務、為人民謀取利益為準則的，當他們擁有公共權力時，明確以什么樣的價值觀及道德遵守正確使用權力是非常重要的。行政人員只有遵從倫理道德，他的行為才是公正的，不為私利的。孔子有云：“恭則不悔，寬則得眾，信則人任焉，敏則有功，惠則足以使人。”［2］作為公權力的行使者做到遵守對待公眾真誠、寬容、守信并能使公眾得到實惠的道德原則是非常重要的。然而，在實際中公權力行使者的行政人員依然不斷面臨著公權力異化的風險。在中國發展的歷史長河中，行政人員特別是擁有較大公權力的領導干部受到外界誘惑及利己主義本性的驅使，出現了許多以權謀私違反我國對待公共事務廉潔清正的規則，既損害人民利益，也影響政府形象。這種違背公權力主體的辦事原則就是對公共倫理道德的缺失以及價值觀的扭曲。如果不及時對行政人員進行公共倫理道德的思想建設，引導公職人員的價值觀，那么在面對外界投來的“糖衣炮彈”時，經受不住利益驅使的行政人員的腐敗行為就會愈演愈烈。

3.實現服務行政模式下對“道德經濟人”的塑造

“道德經濟人”是服務行政模下的理想人性選擇，是獨立人格的外在表現［3］。政府的行政模式由傳統的壟斷式行政到管理式行政，再到現代的服務型政府，政府性質的變化就促使了行政人員人格及價值觀的變化。特別是隨著政府行政體制的改革，就決定了必須將行政人員的人格進行重新塑造。“理性經濟人”在公共行政領域依然表現為實現利益或效用最大化，而由于對政府行政人員作為“道德人”的現實考量，二者整體化就變身為了“道德經濟人”，使得在公共領域中行政人員在倫理道德的約束下，從追求組織或個人利益最大化轉為追求公共利益最大化的目標。因此，為了避免傳統“理性經濟人”的人格特征出現在政府中，就要加強行政人員的道德建設，加強道德約束，在塑造他們“道德經濟人”的人格特征時，明確“經濟人”與“道德人”的界限，以實現二者的統一與融合。通過實現這種道德的人格塑造，有效實現個人利益與社會利益的融合一致，完善服務型政府的公共精神。

三、服務型政府中行政人員的倫理價值困境分析

1.官本位思想下忠誠度缺失

官本位思想是政府部門掌權者對于官位與話語權過于看重的一種價值觀表現。當身處高位的領導干部享受到了地位所帶來的便利或者榮譽時，就容易在其享受到的利益的驅使下變本加厲，并不自覺的將自己的身份高看，無法守護為民服務的初心，缺乏群眾觀念，無法做到習近平總書記倡導的“慎初”。“人一旦踩入泥潭，便會放松戒備”就是對這類官員行為的形象體現。此時，在官員或其他執掌權的行政人員面對利己思維的誘惑便會更加注重對于自身地位的影響，而無法真正做到全心全意對黨和人民保持忠誠的奉獻精神。需要他們做事辦公時，只有當自身能夠“獲利”或者“彰顯官位”時他們才會全力以赴，這里的“獲利”并不一定是經濟上的獲利，還包括了對職位晉升有利的績效提升、從公務中能夠獲得的良好聲譽、人際關系上的獲益、能令上司刮目相看的行為等。而當這些益處無法實現時，對利己主義的傾向就會導致官員消極無為。面對“無利可圖”又任務繁重的工作時，往往只會為了維護地位而敷衍執行，不會非常盡心盡力，甚至消極怠工，喪失了作為服務型政府中掌權的行政人員要對人民忠誠奉獻的本質特征。因此，由于某些“信念意志”的抽象性或不可測性會經常無法保證公職領域的人員完全熱衷于為公共利益服務，成為一個具有風險精神且務必忠誠的人，可見這種具有“信念意志”色彩的忠誠度在現實中是有一定限度的。

2.責任倫理價值萎縮，公正理念扭曲

責任倫理價值主要體現在行政人員的責任意識中，是我國民主建設中對行政人員的必然訴求，更是政府行政人員實現廉潔奉公的必備素養。而公平正義的理念則是貫穿于政府行政的過程之中且與責任意識相輔相成、相互融合的重要價值理念，這兩種倫理價值觀都是作為行政人員的重要思想基礎。然而，行政人員對于責任意識與公正理念的把控并不理想，時有違背。行政人員擁有的自由裁量權就意味著他們在執行公務時會將關注點放在自由裁量權的行使上，而忽視了自身的責任所在以政府行事的公共性與公正性。比如鄉鎮公務員為親戚開綠燈，通過職務便利為他們通融辦理等超越職權，違反法定程序的現象。又如在執法過程中，對涉案人員收受賄賂、亂罰款、隨意克扣當事人財務等現象。這類現象中的行政人員均喪失了基本的責任意識與公正理念，只是受到了利益的驅使，罔顧法律，不遵從作為一名公職人員應具備的基本公共倫理價值觀，致使責任倫理的價值嚴重萎縮，從而做出有損政府與公眾情感的事情，扭曲了政府在公眾眼中的公正道德的形象。

3.行政人格偏離正軌，趨于病態

行政人格是行政人員在行政管路活動中通過持續的道德行為選擇所表現出來的自我道德完整性，是行政人員道德意義上的整體性存在形態，更是行政精神的核心［4］。當行政人員的行為具有利己主義傾向時，就相當于處于“理性經濟人”假設的狀態當中，相比與“道德經濟人”的為公共利益最大化考量，這種行政人員更加傾向于最求自身利益的最大化。這種類型的行政人格已經違背了我國政府始終作為人民公仆、為民辦事、權為民用、情為民系的高尚道德人格。在這類行政人員的觀念中官僚主義盛行，腐敗行為猖獗，行政道德扭曲。雖然在規范下的表面行為依然表示這為民辦事，但是在表象之下的價值觀念與行政人格早已偏離了正軌。除此之外，政府內還存在機構臃腫、冗員過剩、責任推諉等現象。在這些內外環境的影響下便出現了腐敗人格、依附人格等“病態人格”，最終呈現出行政人員行為表象的承諾與真實倫理價值觀“兩張皮”的現象。

四、構建“利他主義”理論下行政人員倫理價值觀的路徑選擇

1.行政人員“利他”價值倫理觀的信念引導

在服務型政府中，利他主義傾向是必然訴求，是行政人員在執行公務時必備的價值取向。正如亞里士多德所認為的“德性非生于天性”，個體的德性并非天生，而是在人的本質上養成的，它源于外在的社會德性稟賦與主體的生活經歷。將這種思想認知放于我國的服務型政府中，就表明，對于行政人員而言，其德性以涉及公眾的“公共利益”為目標，以忠誠行政的“信念意志”為支撐，這就是本文所說的以“利他主義”為理念的行政人員的倫理價值觀。

因此，為了在“利他主義”理論下實現服務型政府的公共利益最大化行為，就對構建為人民利益服務、具備清正廉潔行為的行政人員的公共倫理價值觀提出了要求。故此，強調需政府相關機構及指導體系通過外力對行政人員加強思想信念引導，在其被世俗誘惑“侵染”之前，就應對其德性等倫理價值觀實行養成計劃，維護為公共利益奮斗的“利他”行為邏輯。具體而言，首先要對公職人員進行職業倫理培訓，加強對其價值觀的正向引導，使其擁有人民利益高于一切的忠誠奉獻精神意識與信仰。通過系統性的強制性學習，開展官德教育，這不僅是現代政府行事的需要，更是我國傳統德治思想在現代的傳承與發展。其次，還應提高行政人員對公民情感的加深以及具備高尚道德標準的能力，以此在主動性與思想上真正做到為民所想所思，而不是迫于制度的壓力才在行為上為民服務。通過讓行政人員清晰的認識到人的本性與公共的本質，才能令其把控好二者之間的界限，在接受公共倫理信念的引導后，可以深層次的構建起自身作為公共行政主體的倫理價值觀及德性的自覺性，最終將自己塑造成為符合行政主體要求的，為公共利益著想的，有道德、有正向價值理念的“利他服務型掌權者”［5］。

2.行政人員“利他”責任倫理觀的外控構建

對“利他”責任倫理觀的外控構建主要通過強化“制度倫理化”與“倫理制度化”兩方面來實現，利用外力的強制性構成以制度規范、法律準則對行政人員價值觀的客觀責任。這里所說的制度與倫理包括“制度倫理”與“倫理制度”兩方面內容，并且都是在“利他主義”理念下以公共利益為目標進行的倫理構建。

首先，制度倫理化就是將制度中滲入倫理的思想，是加強行政人員在進行政策制度制定時對倫理觀念和道德價值要求的構建，是在實際中始終堅持公正原則不動搖的重要體現。也可以說，這種在政策制度建設中加入行政人員強烈的公共責任意識的倫理觀念，就需政府不斷通過外控手段引導行政人員的責任意識，從而使責任倫理觀在制定政策過程中得以實施，加注在利他理念下保障服務公民的價值取向。此外，還要在思想上能真正做到鼓勵公民參與，構建多元主體參與的網絡化機制，促使政府實現“善治”。只有符合這些價值要素形成的政策制度才是具備公共倫理價值的優秀制度。

其次，倫理制度化就是將行政人員共倫理的實現中滲入制度的強制性規范化控制，以法治理念為基礎，通過使行政人員處于具有長效保障機制的法律、制度等外部監督約束環境中，從而將對責任觀等倫理道德的要求上升為法律制度。亞當·斯密早期就預設了“經濟人”不可能自覺地成為“道德人”的觀點，他認為，要使“經濟人”在自利的過程中達到有利于他人和社會的結果，并不能僅靠他們的道德自覺，還需要“看得見的手”的引導。而這“看得見的手”，就是指“正義的法律”。可見，即使對行政人員進行了內在的倫理價值觀引導，依然需要外在的制度手段進行控制約束，這可以被理解為一種具有前瞻性的責任意識，外控壓力越大，責任的履行才會越積極，利他的責任意識才會越強烈。因此，倫理的制度化就要求塑造嚴格的行政倫理尺度和標準，加強對責任倫理的考核評價體系，并對行政人員的行政行為設立獎懲機制，實行行為監督，實現建立責任倫理觀的更多可能性，同時也可以避免只是進行思想教育卻無法確定成效的尷尬局面，真正做到做到對行政人員的責任意識進行“懲惡揚善”的外部控制及調整。

3.行政人員“利他”行政人格的角色塑造

符合服務型政府建設要求的行政人格是作為行政人員必須具備的人本品質。以公共利益為目標的行政精神及價值觀是新政人格的靈魂，決定著公職人員行政人格的形成與走向。行政人格的塑造與所處的內外部環境有關，從傳統的依附性人格發展到現代倡導的“道德經紀人”人格是經過不斷的自律與他律的雙重影響形成的。這種具備道德品格且完全“利他”的行政人格并不是所有行政人員對自身的定位。對行政人員“利他”人格的角色塑造就是對其在進行公共倫理價值觀引導后的實踐。當政府機構內部積極對行政人員的信仰及忠誠進行思想教育、道德教育、服務意識教育后，是無法直接實現倫理引導效果的，盡管有法律的約束，但是由于法律盲區的存在，依然有許多官員游走在政府即法律看不到“真空地帶”，導致腐敗現象滋生不敗。

因此，對于是否成功塑造了符合現代服務型政府要求的遵從公共倫理的“道德經濟人”的行政人格是非常難以判定的。必須將這一為公共利益著想的“利他”型人格在接受了外部控制的約束及內部控制的價值觀引導后，交由時間來判定。在此過程中，政府需要對于行政人員進行人格觀察、人格判定等程序，時刻考察行政人員在執行公務中的表現，一旦發現某些人員倫理價值出現偏軌的行為，就必須基于懲罰，并進行倫理信仰再引導，行政人格再塑造。所以，行政人格的塑造過程既是政府不斷進行倫理價值引導、觀察效果緩解危機感、再引導、再觀察的長久循環的行為機制，也是行政人員對自我道德修養、自我升華、自我改造、自我監控、自我完善的行政倫理道德的學習與控制過程。

4.行政人員倫理沖突的消解

在服務型政府中，行政行為的方式有時會面臨多種指向且容易產生沖突的責任要求，需要在人性的基礎上經受與公共利益相悖的沖突性利益驅使，這就是公共行政中的倫理沖突。現實中，這種涉及利益與價值只想的沖突狀態時刻困擾著、考驗著行政人員的道德品行、公正價值及法律素養。具體而言，影響行政人員進行決策、執行公務以及在這過程中是否依然遵守以公共利益為目標的因素可能是行政主體或客體，也可能是行政利益或行政環境等。當這些因素共同作用于公共行政中時，由于無法做到完全協調，彼此之間就會產生沖突，出現對立的狀態。在構建“利他主義”的行政人員倫理中，就需要注重化解這些沖突的復雜關系，解決行政人員的角色沖突、利益沖突及價值沖突。

首先，行政人員作為行政主體，把控不好個人在執行公務中的角色，出現雙重角色沖突是十分常見的。面對利益時個體角色與行政角色的沖突會因為價值觀的意識偏差將行政人員推向兩個方向，更容易引發道德倫理困境。因此，政府應采取監督措施并構建“負責任的管理模式”，避免當個人利益與公共利益出現沖突時，行政人員忽略自身角色定位，利用政府角色的便利，假借政府保護摒棄公共倫理精神，挑戰倫理低些從而增進個人利益。其次，人的內心不可能完全為他人著想，實現完美的“利他”價值觀。所以當社會性的公共利益與私人利益產生沖突時，行政官員為了謀取個人利益，可能會利用公權力對市場進行干預或其他違規操作。此時就需要政府維護正常的市場秩序，處理制度機制的約束，更重要的是實行政務信息公開，讓公權力在陽光下運行，以此降低腐敗頻率，實現掌權者不敢腐、不能腐、不愿腐的理想權力倫理狀態。最后，價值沖突主要效率與公正的沖突。由于服務型政府是以對待公眾公正及提供福利優先的“利他政府”，所以實現行政中的公正是行政人員必須具備的倫理觀念。面對這種效率與公正的沖突時，政府應及時對行政人員進行規范性引導，促使行政人員不因效率而犧牲社會公正為代價。為行政人員樹立人本理念，深刻貫徹民主精神，堅持維護人性化的執法方式，將行政人員的倫理化融入到解決效率與公正的沖突中，建立起具有充分公眾利益為先的行事倫理規范。

五、結語

“利他主義”理論下服務型政府中行政人員的行為規范需站在公共倫理的角度進行審視，始終將對行政人員倫理價值觀的的引導與構建作為政府發展、實現公共利益的重要環節。為避免行政人員價值觀扭曲而產生行政行為漏洞，就需利用外部的“他律”控制和內部的“自律”調節，使行政人員塑造成以公共利益為目標的利他型“道德經濟人”人格，實現行政人員自身個性與公共倫理的和諧之治，使政府真正建立成為人民服務的組織機構。