論行政復議權集中行使
——以《行政復議法》修改為背景

張 霞

（上海政法學院法律學院，上海 201701）

一、行政復議權集中行使的必要性

行政復議作為一項法律制度，普遍存在于世界各國行政救濟的法律規定中。我國行政復議制度的主要功能有監督、救濟和解決爭議。在過去幾十年的實踐中，這一制度因其自身帶有高效、便民、便捷等優勢發揮了不可替代的作用。然而，隨著我國經濟的不斷進步和改革的不斷深入，傳統行政復議權行使過于分散的模式已不能繼續滿足當下社會發展更多的需求。突出表現在以下三個方面：

（一）復議管轄機關不集中，復議權力分散

我國《行政復議法》第十二條規定了享有行政復議管轄權的復議管轄機關，即縣級以上地方各級人民政府及其工作部門。可在實踐運行中，復議申請人在尋求權利救濟時往往會因為復議管轄機關不集中、復議權力過于分散而在復議機關選擇上猶豫不決，直接跳過復議選擇訴訟。但訴訟與復議相比，具有時間長、費用高、且程序復雜等缺點，所以針對應該復議的爭議而選擇訴訟不是公民尋求權利救濟最恰當的選擇。由此看出，現行“條塊管轄”模式造成的復議權力過于分散不利于公民行政權益的保護。

（二）行政復議機構設置過多，欠缺獨立性

我國的行政復議機構依附于行政復議機關，承擔著日常處理行政復議事務的責任。從2013年《行政復議法》執法檢查報告的統計來看，我國在地方設立的行政復議機關高達30450個，其中能夠行使復議的職能機構部門就有27169個。復議申請人將復議申請材料提交給行政復議機關后，復議機關交給其內部法制機構，法制機構再將材料交給行政復議科，復議科室通過受理、審查復議申請，得出復議結果后提交給行政首長審批，最終以法定復議機關的名義對外發出。這一套完整的復議過程至少要經過五個行使復議權能的部門，但最終還是取決，“首長負責制”，造成復議機構獨立性缺失和復議決定權威性不足的后果，公民有時寧愿選擇具有風險性的上訪也不愿申請復議來維護自己的合法權益。有調查顯示，自《行政復議法》實施以來，有些地方政府從未處理過復議案件，但每年信訪數量卻有上千件之多，造成了“大信訪，中訴訟，小復議”的局面。可見，行政復議機構只有數量上的優勢而缺乏獨立性，會讓復議制度“形同虛設”，優勢也逐漸變為劣勢。

（三）行政復議人員準入門檻低，專業性能力匱乏

行政爭議一般都具有較強的專業性和技術性，所以要求行政復議人員在處理相關行政復議事務時應該具備專業性的知識和業務能力。但實際操作中，我國的《行政復議法》及其他相關法規都沒有對行政復議人員的選拔和任職作出具體性規定，所以復議人員的準入門檻和聘任要求都較低。復議機構人員分散，復議工作多由各業務部門解決已經成為復議工作的常態。由于專業性復議人員數量短缺，處理行政復議案件的人員可能就是政府內部根本不了解復議機制的工作人員。這種由欠缺專業能力的人員隨意處理的工作方式違背了把專業事交給專業人來做的行為標準，嚴重影響了該項制度功能的發揮。

二、行政復議權集中行使的實際考量

域外國家經過不斷探索和實踐使行政復議制度更加成熟和完善，在一定程度上推動了各國法治的進程。十九大的順利召開，加快了國內機構深化改革的步伐。現行行政復議制度深受此次改革的影響，一方面《行政復議法》的修改已經提上日程，另一方面一些地方政府也開始對復議權分散的現狀進行摸索和變革。這既是對當下國情的回應，也是順應時代潮流，緊隨全球法治化進程的必要行動。

（一）集中行政復議權的域外借鑒

我國建立的行政復議制度還比較“年輕”，自1999年《行政復議法》頒布后開始施行。相比國內，國外的行政復議制度已經非常成熟。韓國和日本不僅在地理位置上與我們密切相鄰，并且在文化制度上也與我國有密切的淵源。二者關于復議制度的規定都推動了本國行政法的發展和進步，對未來我國行政復議制度的完善具有重要意義。

1.日本行政不服審查制度。

日本最初的行政復議制度與我國現行復議制度存在的問題具有相似性：審查機關不夠獨立和復議人員十分分散。為了提高復議機關的獨立性，日本通過改革設置了專門獨立的行政復議機構集中行使復議權；同時為了保證復議審理員的專業性，又推行了導入審理員制度。這項制度不僅要求審理員理論上要具備完善的專業知識，實踐中也要有非常豐富的實踐經驗才能勝任。這使得日本的行政復議機構可以獨立審理復議案件，不受其他政府、團體的干預獨立作出決定；審理員在處理行政復議案件時能夠憑借自己豐富的專業技能進行復議審查工作，避免其因為缺乏專業知識而草率做出決定，以求最大化地保障復議申請人的合法權益。

2.韓國行政復議委員會制度。

在韓國，行政復議被稱之為“行政審判”［1］。現行行政復議委員會制度是韓國國會根據本國《憲法》制定了《行政審判法》后開始實施的。這不僅賦予了復議制度基本法的地位，也為其自身獨立運行提供了根本的法律保障。其設立了相當獨立的行政復議機構來集中行使復議權，獲得了廣大國民的認可，在世界上其他地區，也被不少國家所效仿；另外韓國行政復議委員會制度嚴格限制進入機關內部以及在辦事機構任職的內外部人員的資格，保證了復議工作的專業性和技術性：擔任政府委員或者其他復議委員會的任職人員，都要求必須具備豐富的專業知識和實踐經驗，并且經過嚴格的任職程序才能勝任，具有相當高的權威性；如果是其他復議委員會的任職人員，在人員的選擇范圍上就有了很多限制，其必須符合非常嚴格的條件才有可能被委托或指名，簡單來說，要么是已經取得律師資格的人士、要么是已經在高等院校任教且職稱較高的法學教授、要么就是之前在行政機關任過職具備專業知識及經驗的公務員。可見，在韓國，行政復議人員的專業化程度之高。

通過以上對日本和韓國兩個國家行政復議制度的闡述，可以發現它們彼此之間盡管存在差異但也有著相似之處：通過設置專門的行政復議機構，集中行使復議權，保證復議決定的公正性；同時設立專業的行政復議人員，保證復議工作的效率和質量。結合我國目前行政復議制度實施的現狀，行政復議權過于分散以及行政復議人員不夠專業是我們應該主要解決的問題。以上國家的制度完善措施和復議權集中行使的實踐可以給我們帶來寶貴的可借鑒經驗。

（二）國內機構深化改革的沖擊和推進

十九大的成功召開，意味著中國特色社會主義進入了新時代。在黨中央的領導下，轉變政府職能，深化簡政放權，建設人民滿意的法治政府，成為此次深化機構和行政體制改革的奮斗目標。行政復議制度也在此次改革中受到了巨大的挑戰。

1.機構改革對現行行政復議組織體系造成沖擊。

根據我國現行行政復議組織體系，能夠行使行政復議職能的是國務院以及各級人民政府的法制機構。深化機構改革后，為了實現簡政放權決定對政府職能進行整合。例如，改革的一個舉措就是整合國務院法制辦公室和司法部。改革后廢除國務院法制辦公室，將司法部作為國務院的行政復議機構承擔國務院行政復議職能。這樣改革的不足之處就是司法部作為國務院的組成部分將代表國務院處理行政復議案件，這種內部“自己審自己”的行為，對公民來說，不但不能保證復議決定的公平公正，還會降低復議制度的權威性。

2.機構改革給行政復議權的行使帶來巨大挑戰。

十九大報告強調建設服務型政府就要程序簡約，進一步優化職能設置；盡量減少不必要的麻煩和切實保護公眾訴求。我國目前的法律中沒有規定專門的行政復議機構，只是在政府部門設立日常辦事機構來處理行政復議事務。行政復議權的配置和行使因其沒有獨立性而過分依賴現行行政管理模式；復議權不集中、復議人員不夠專業，使得復議工作效率不升反降，浪費了寶貴的行政資源。隨著改革的不斷深入，這項制度已在多方面展現了落伍滯后的弊端，如果繼續按照傳統模式將給行政復議權的行使帶來巨大挑戰。

可見，國內機構深化改革給復議制度的運行帶來了一定的沖擊和挑戰，不過值得肯定的是它也推動了制度的變動。黨和國家已經決定要對行政復議制度進行改革，并支持部分試點設立獨立的行政復議機構，集中行使復議權。一方面這是法治政府建設的要求，另一方面也體現了國家對這項制度改革的謹慎的重視。

（三）地方集中行使行政復議權改革取得了可觀的成效

根據黨的十八屆三中全會作出的決定和中共中央、國務院印發的《綱要》，對當前行政復議體制進行改革，積極探索集中行使復議權已經成為當下全面深化改革和法治政府建設的必然要求。全國各地人民政府積極響應黨和國家的號召，自2008年開始，全國部分地市開始進行試點，積極探索地方政府統一行使行政復議權的改革模式，至今已經取得了可觀的成績。山東和浙江兩個省份嚴格落實集中行政復議職權制度，提升了行政復議的工作能力，在這項實踐中取得了可觀的成績和成功的經驗。

1.“山東模式”關于復議權集中行使的實踐與改革成效。

山東省作為全國試點工作的領先者，重點對集中行政復議權進行了改革創新。除實行垂直領導的部門外，取消了《行政復議法》規定的其他各政府部門的行政復議權，這一創新改變了復議機構冗雜且職能分散的現狀。同時為了解決復議權分散的問題，設立了以政府行政人員為主，吸收社會各界法律人才和專業人才為輔的行政復議委員會，作為專門的行政復議機關，為解決行政爭議提供了專業化的部門和人員。雖然現在該復議體制尚未實現完全統一，但這種大膽創新實踐的模式適應了當下改革追求實際符合國情的現狀，對集中行政復議權的行使和組織及人員建設有著明顯的優勢。山東省關于集中行政復議職權的改革成效不僅獲得了全國人大執法檢查組的充分贊賞而且被載入了《2016年山東省政府工作報告》。

2.“浙江模式”關于復議權集中行使的實踐探索與改革成效。

浙江省在改革行政復議體制，探索地方政府統一行使行政復議權的過程中，也取得了值得肯定的改革成效。“浙江模式”的改革成效主要有：

第一，政府集中行使行政復議權，按照“最多跑一次”的改革理念處理申請人的行政復議事項，方便了群眾用復議制度解決糾紛的途徑。改革后，全省新收行政復議案件年均10575件左右，比改革前增長66.5%［2］。第二，浙江省為了規范辦案，政府通過建立商議函、聽證、專家論證、征求意見等制度，在一定程度上彌補了復議人員專業性不足的問題，提升了行政復議案件的質量。第三，在各級政府成立了“行政復議局”，專門受理和審理行政復議事務，實現了“專業的人干專業的事”，加強了行政復議隊伍建設和行政復議人員的公信力和可信度，為實現復議制度的規范化奠定了基礎。

浙江和山東兩省集中復議權改革的實踐證明，提高復議機構的獨立性、統一行使復議權，對內有利于行政隊伍和行政人員的建設和提高，提升行政復議的規范和公正；對外為復議申請人解決復議糾紛、保護自身權益提供了更加便利的條件。這與當前依法治國的目標和法治政府的建設追求的理念是一致的。

三、完善行政復議權集中行使的措施

針對當前《行政復議法》面臨修改的局面，以及近年來各地方政府積極探索行政復議制度試點改革的經驗，當前行政復議制度重構的關鍵就是集中行政復議權，具體來說有以下方面：

（一）盡快修改《行政復議法》，為集中行政復議權提供法律根據

行政復議制度的改革尤其是試點實踐中，集中行使行政復議權的嘗試引起了很大的爭議。歸根到底是因為這項舉措的實施目前還沒有法律上的明確規定，所以實踐中很容易引起違法運行。盡管現行復議制度的弊端已經顯露，但是制度的運行和模式都是由法律明文規定。國務院通過發布規范性文件設立行政復議委員會，要求行政復議權集中行使必須以不改變現行復議體制為前提。實踐中，各級人民政府為了響應國家號召，關于該制度改革的實驗卻在很大程度上突破了“下位法不能越過上位法”的原則性規定，比如，有的地方通過設立地方性法規來賦予改革的合法性。“集中行政復議權的實施是在違法的道路上摸索著前進，但是這種違法改革實質上卻反映了行政復議法發展的方向”［3］。所以必須盡快修改《行政復議法》，為集中行政復議權提供法律根據，保障集中行政復議權改革在實踐中順利進行。

（二）設置獨立的行政復議機構，提升復議決定的權威性

“任何復議決定因受到行政機關的影響而做的裁決都是無效的。”［4］為了提高行政復議的獨立性，改善當前復議權分散的現狀，2020年2月，黨中央提出，改變原來條塊復議管轄的模式。參考借鑒上文提及的域外幾個國家的行政復議制度，取消我國現行能夠行使復議職權的縣級以上地方各級人民政府及其工作部門（實行垂直管理體制的領域除外），在縣級以上各級人民政府統一設置行政復議委員會，作為獨立的行政部門，專門行使復議權；允許它有權以自己的名義對外作出行政復議決定，這種設想和做法是符合黨中央要求的。

實踐中，為了解決行政復議權力分散的問題，一些地方政府已經設置了專門的行政復議機構，如2017年，浙江省專門成立了行政復議局集中行使復議權，改變了以往行政復議決定由各部門的法制部門或者科室做出進而缺乏獨立性問題。既保證了行政復議決定的中立性、客觀性，也有利于使行政復議工作更為專業化和規范化［5］。通過設立專門的行政復議機構，集中行使復議權，一方面，符合回避原則，避免了相關行政人員自審的弊端，彰顯了復議的公平公正；另一方面，賦予了復議機構獨立性，復議決定不再是由可能不了解案情的首長來進行拍案。實行由專門的行政復機構解決復議問題，將改變傳統部門分散復議的做法，將行政復議權集中，可以整合行政資源過于分散的狀況，強化政府更好地履行監督救濟的功能，保障行政復議功能得到充分的發揮。

（三）實現復議人員專業化，保證復議裁決的公正性

目前我國的行政復議案件處理呈現出非專業化的態勢。專業性對于行政糾紛是否能夠得到公正的處理具有重要的影響［6］。因此，應當建設一支高素質、專業化的行政復議隊伍來處理行政復議爭議。具體來說，行政復議人員專業化有兩個要求，即法律業務上的專業性和行政業務上的專業性。在選拔時要做到：其一，明確行政復議人員資格要求，要求復議人員有過硬的法律知識，以大學本科及以上接受過法學教育為基礎，同時優先錄用已經通過法律職業資格考試的人員，保障復議人員法律知識專業性；其二，考慮復議人員行政業務專業性，吸收相關的專家學者等外部力量參與審案。實踐已經說明，地方有關行政復議委員會的探索，通過引入外部專家組成行政復議委員會參與復議案件審理是符合我國國情、又能夠直接緩解官官相護之嫌的最有效路徑。在“山東模式”中，臨朐縣政府通過采取政府統一聘任原本具有復議權的部門、企業、律師事務所等推薦的相關領域專家和學者的方式，組成行政復議裁決委員會的委員，實現了內外部委員的專業化。從山東省的成功經驗來看，行政復議人員的專業化建設既要繼續任用政府部門委員，保證復議的行政性又要吸納外部專業人士保證行政決定的專業性和公正性。在聘用外部專業人士時，要實行嚴格的準入制度，優先引入行政機關體制外的高校教師、律師、社會人士組成行政復議委員會，參與案件的審理工作，以增強復議機關的中立性［7］。因此，要保證復議裁決的公正性，就要為行政復議人員的選拔設定嚴格的準入條件，從源頭確保保證復議人員專業化。

（四）完善信息公開制度

集中行使復議權是當前迫在眉睫的大事，也是《行政復議法》修改的重點。但是集中復議權的行使必須有相應的配套措施，讓權力能夠真正在陽光下行使。因此為了保障集中復議所做決定的公開、公正，就必須完善政府信息公開制度。復議機關要將復議受理、審理、決定等有關復議案件的相關信息及時有效公開（涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的除外），行政復議決定書應當做到百分之百網上公開，讓公民參與到對行政權力的監督中來，“讓每一個人民群眾都能在行政復議案件中感受到公平正義”。樹立起復議制度在公民心中的威信，真正發揮行政復議制度所具有的高效、便民、快捷的獨特優勢，這才是這項制度改革實施的意義所在。

四、結語

根據十九大報告依法治國的進程和法治政府建設的要求，當前《行政復議法》已經顯露出了很多的弊端，其中規定的行政復議制度沒有實現其預期目標，所以在即將修改的《行政復議法》中要修繕這項制度。結合國外和國內具體的實踐經驗和改革創新的模式來看，國外關于復議權集中行使的制度模式已經越來越成熟，配套措施越來越完善，對我們完善復議制度具有一定的借鑒意義。我國當前行政復議制度面臨著復議權分散、沒有專門的復議機構以及復議人員的設置不合理等問題。盡管像山東省和浙江省為了真正發揮行政復議制度的獨特優勢，緩解目前所面臨的問題，已經改革創新了復議權集中行使，但這項創新目前面臨違法運行的困境，因為當前《行政復議法》尚沒有規定這項權力可以集中行使。不過，通過實踐可以證明復議權集中行使符合當下國情和目前法治政府建設的要求。

綜上所述，目前我國行政復議制度的確存在許多問題，其簡便、高效的獨特優勢還沒有得到完全發揮。由此，在法律制度方面，要在即將修改的《行政復議法》中賦予復議權集中行使的合法性；在機構設立方面，設置專門的行政復議機構，增強復議決定的獨立性；在復議人員設立方面，提高選拔和任職的標準，把專業的事交給專業的人；同時為了保障這項制度的有效運行，還要設立相應的配套措施，實現制度與實踐的統一。