發揮政府協調干預功能探索衡陽市地攤市場可持續發展路徑

袁靜雨 楊曉

地攤市場的存在有其合理性和客觀性，其產生的一系列問題給各地文明創建帶來較大壓力。反思現階段地攤市場與文明創建產生沖突的原因，在此基礎上創新地攤市場可持續發展的路徑。比如轉變觀念，積極挖掘地攤市場的正面影響;細化城市區域功能，引導地攤商販合理布點;發揮政府協調干預的功能，強化市場引導與監管。

地攤市場存在的問題勢必會影響文明創建的效果。雖然中央支持對地攤市場解禁，但是部分省市考慮文明創建的客觀需要，考慮到地攤市場長期存在諸如污染環境、損害消費者權益、妨礙通行安全、影響市容市貌等被民眾詬病的問題，加之缺乏系統完善的地攤市場規章制度，并未放開或完全放開當地的地攤市場。這反映了地攤經濟發展所產生的社會治理、城市治理新矛盾、新挑戰，需要認真對待、系統解決，更凸顯了構建地攤市場可持續發展機制迫在眉睫。

一、地攤市場與創建文明城市、衛生城市產生沖突的理性反思

文明創建過程當中，民眾見得最多的是每當文明創建迎接上級部門檢查之前，各地無一例外對地攤市場進行嚴格規范甚至直接清理，小商小販與城管執法人員的矛盾沖突時常成為網絡媒體爆料的熱點，由此引發的群體性事件不在少數。

地攤市場與創建文明城市、衛生城市真的是水火不容嗎？地攤市場的存在是城市落后的象征嗎？對地攤市場與創建文明城市、衛生城市產生的沖突進行深入反思有助于我們客觀理性看待地攤市場的利弊，有助于我們構建具體制度推動地攤市場健康有序發展。

項目組設計了“地攤市場對文明創建影響”調查問卷并在衡陽市中心城區、城中村、城郊結合部的鄉鎮、中小學附近發放。調研期間共發放有效問卷500份，收回有效問卷486份。結合期間的走訪調查，經整合梳理，發現地攤市場與文明創建的矛盾并非偶然，矛盾的解決絕非易事。

（一）部分地攤經營者文化素質不高、規矩意識淡薄，極大增加了地攤市場的管理難度

1.部分地攤市場從業者文化素質不高、規矩意識淡薄

根據項目組調查分析的數據（見圖一）發現，城郊結合部的村民（包括部分失地農民）、城市下崗職工、城中村的低收入群體是地攤市場的經營主體。

根據圖二可知，地攤市場經營者文化素質不高、規矩意識比較淡薄。大部分接受問卷調查的經營者不清楚自己行為是否依法依規。部分經營者明知違法違規仍我行我素。

由上分析可知，部分地攤經營者不了解城市有關地攤市場的法規政策與規章制度，部分經營者雖然了解但是在利益的刺激下仍明知故犯。

2.地攤經營信息簡單、逃避監管難度小，給地攤市場的監管帶來很大壓力

投資小、門檻低、經營方式機動靈活是地攤經營的特點，同時也降低了其逃避監管的難度。無需執照、無需備案登記，一輛三輪車、一個大編織袋都可以擺攤經營。遇到城管執法時，地攤商販與城管人員時常玩“老鼠戲貓”游戲，利用自身流動性強的特點，很容易逃避城管執法，導致執法效果大打折扣。這無形之中增加了執法成本，給各地的文明創建和城市治理帶來較大阻力。

（二）城管執法資源不足、懲罰手段有限，無法產生執法震懾力

根據項目組調查分析的數據（見圖三、圖四、圖五）發現，城管執法部門的執法目的、執法頻次、懲戒手段已經無法滿足文明創建的需要。

從以上調查數據可知，在“保民生、穩就業”壓力下，面對日益增加的流動攤販和地攤市場經營者，城管執法部門無法形成常態化的執法機制，運動戰式的執法加之懲戒手段有限，無法對地攤市場經營者的違法違規行為產生明顯的威懾作用。

（三）利益受損者維權難無形中助長了地攤經營者的違法違規行為

地攤經營存在的負面影響主要為兩大類：一類是產品或服務存在問題，例如虛假宣傳、產品質量不合格、餐飲衛生不達標，嚴重損害了消費者的合法權益。由于地攤商品或服務價格比較低廉、交易后缺少票據憑證，加之部分攤販具有流動性，這給權益受侵害的消費者維權及執法部門的查處帶來很大難度。另一類來自于來自地攤市場的負外部性，如占道經營妨礙安全通行，經營過程產生的廢棄物、污水油煙、燈光噪音等破壞城市環境，侵害公共利益，損害他人合法權益。這些負外部性絕大多數由攤販產生，理應由攤販承擔，內化為攤販的經營成本，由于操作難度、追溯難度都很大，這些成本大多由公共承擔，由全體納稅人買單。

二、以民生為要義，創新地攤市場可持續發展路徑

由于地攤市場給城市治理帶來的負面影響較大，在“創文創衛”成為各級政府政治任務的情況下，部分城市的城管執法部門為了節約執法資源，一勞永逸地解決問題，不考慮地攤市場的正效應，紛紛采取一刀切的取締措施，這不但不利于地攤市場的可持續發展、城鄉居民就業壓力的緩解和基層低收入群體民生的改善，更與國家的政策相違背。

因此，以民生為本，因城施策，創新地攤市場可持續發展路徑，找到發展地攤市場與文明創建的融合點才是解決問題的根本之道。

（一）執法部門應改變觀念，積極挖掘地攤市場的正面價值

地攤市場古已有之，是一種歷史悠久的經營模式。地攤市場具有經營方式靈活、準入門檻低、創業風險小等一系列優勢，成為了城郊結合部農民、部分失業群體或低收入家庭增加收入、拓寬就業渠道、銷售季節性商品的重要方式。有就業崗位了，有勞動收入了，社會游手好閑人員自然減少，社會治安自然趨于穩定。

衡陽市屬于人口大市、老工業城市和農業大市，城市下崗職工和失地農民較多，加之經濟欠發達，又受到疫情影響，城鄉低收入者數量龐大。發展地攤經濟，促進地攤市場有序經營對于解決就業問題，改善民生價值重大。

為此，城管執法部門、市場監管部門、社區街道的管理者應以人為本、以民生為要義，轉變傳統消極對待觀念，構建具體制度，積極幫助引導流動商販、地攤經營者合法依規經營。各部門應形成合力，將地攤市場產生的負面影響降至最低。

（二）細化城市區域功能，引導地攤商販合理布點

文明城市和衛生城市的測評指標復雜具體，地攤市場的經營行為輕微違規便可能成為減分項，給文明創建帶來負面影響。為此政府職能部門、社區應完善制度體系規劃，從具體規則設計出發，做好地攤市場的全方位設計。

讓地攤市場遍地開花違背城市功能與定位，不讓地攤經營者在城市立足更是違法違規、不合情理。結合每個城市的經濟發展特點與社會現狀，明確城市不同區域的功能，找準定位，才能更好的促進地攤市場可持續發展。

通過政府出面進行精細化規劃，將地攤市場確定在劃定的特定區域，既能滿足不同層次消費者消費需求，又能減輕地攤市場所帶來的交通堵塞、環境衛生等巨大壓力，更能促進地攤經濟健康有序發展。

（三）發揮政府協調干預的功能，強化市場引導與監管

市場機制有著固有的缺陷與失靈，市場的自發性、市場機制對公共利益的無視等都會影響市場的健康有序發展。地攤市場是商品服務市場的組成部分，自然有其缺陷，比如環境破壞、假冒偽劣產品的出現等。這需要政府進行干預與協調，需要完善監管制度、資金扶持制度與就業保障制度，需要將地攤市場經營者的行為納入到法治的軌道上。

1.構建具體機制，扶持、引導地攤市場健康有序發展

地攤市場的設置與運營牽涉到不同主體的切身利益，容易產生矛盾。無論是設置在小區周邊、集貿市場周邊、公園廣場、城市街道都會與他人利益或公共利益沖突，引發市民或同業競爭者反對。地攤市還會增加城管執法部門及社區工作人員的工作負擔，他們也不會積極支持地攤市場。

政府部門應統籌考慮，從市場需求、資金、人員、土地要素等方面構建具體制度扶持地攤市場發展。例如優先扶持填補居民需求空白的地攤行業，鼓勵生鮮果蔬、衣服鞋帽、日用百貨、修理修配等商品服務的固定化經營。例如利用現有的國有閑置土地開設地攤市場的，政府應無償將土地配置給具體建設單位，并安排財政資金修建經營設施并充實此區域的環衛力量和城管執法力量。又如利用人行道、臨時建筑、廣場公園設置固定地攤市場或季節性地攤市場的，政府部門應協調城管執法部門、公園廣場管理部門制定具體經營管理規則，科學劃定經營區域范圍、商品服務范圍和經營時間，盡力將地攤市場的負面影響降低。再如，允許地攤攤主在傳統特色街區擺攤設點的，市場監管部門、行業協會等應引導地攤攤主差異化經營、特色經營，減少地攤經營與店鋪經營的惡性競爭。

對于一些對環境有較大影響的地攤經營行為，比如大排檔、燒烤夜宵、家禽家畜售賣宰殺等，政府應嚴格控制或引導其在政府劃定的特定區域經營。

2.設置地攤商家準入制度與退出制度

考慮到可以設置地攤攤位的區域有限，為了更好發揮地攤市場“扶貧濟困”的功能，城管執法部門應聯合社區（村委會）、鄉鎮設計攤位審批登記制度。對于經濟困難的土地被征收的失地農民、城鎮下崗失業人員、享受政府最低生活保障人員及其他社會救助人員應給予幫扶，優先審批攤位。

同時，市場監管部門要做好經營準入制度。對于關乎消費者生命健康的食品經營、藥品經營、醫療服務、家電維修等應嚴格落實食品衛生許可、行業準入資格、從業資格、體檢健康等準入門檻。對于印章雕刻、網絡營運等特種行業更應嚴格監管、依法審批。

此外，要完善攤位信息登記制度，將攤點信息、攤主身份信息、經營信息、違法違規信息等納入網絡系統里以便執法部門進行監管。這既利于消費者維權，也便于執法部門提升監管效率，化解城管、商家和消費者之間的矛盾和利益沖突。

對于少數違法違規經營擾亂市場秩序的攤主，市場監管部門應依法采取處罰手段，比如責令改正、罰款、納入失信名單、暫停營業，情節嚴重的應當勒令其退出地攤市場。如此才能真正發揮市場機制的優勝劣汰功能。

3.構建地攤經營者勞動技能培訓制度

地攤經營早出晚歸、風吹日曬，不是長遠謀生之計。逐步減少地攤經營、提升失業人口的就業技能既是經濟發展的表現，也是社會文明進步的表現，更是地攤市場可持續發展的客觀要求。

對于農村失地農民、未就業群體或城鎮下崗職工，勞動保障部門應定期開展業務技能培訓活動，幫助相關人員掌握就業技能，提高其就業競爭力。

對于無固定經營區域、無資金技術的流動攤販，政府應幫助其改善經營設備，進入較固定區域經營。對于有了一定資金積累和技術積累，愿意創建小微企業的地攤經營者，政府應提供金融信貸支持和財政支持，引導其從擺攤設點向固定門面經營轉變。