關(guān)于有效改進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付系統(tǒng)的思考

施永利

經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)建立起了比較完善的國(guó)庫(kù)收付系統(tǒng)。為了強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，近年來(lái)國(guó)庫(kù)收付系統(tǒng)也進(jìn)行了改進(jìn)，增加了不少新的功能和要求，如公務(wù)卡支付、政府采購(gòu)、網(wǎng)上商城采購(gòu)等。隨著事業(yè)的發(fā)展，基層行政與事業(yè)單位的資金量不斷增加，許多基層單位近十年來(lái)的國(guó)庫(kù)集中支付的業(yè)務(wù)量增加了數(shù)倍，大量的業(yè)務(wù)支付需要人工將每一筆支出選擇具體項(xiàng)目，將內(nèi)容、金額、收款人名稱、賬號(hào)、開(kāi)戶銀行輸入到系統(tǒng)中，如果是政府采購(gòu)、公務(wù)卡方式的報(bào)銷，還要進(jìn)入政府采購(gòu)或公務(wù)卡支付模塊進(jìn)行更復(fù)雜的操作，基層會(huì)計(jì)人員純粹的機(jī)械性操作耗時(shí)耗力。為此筆者根據(jù)多年實(shí)踐，擬提出一些改進(jìn)建議，供參考。

一、改進(jìn)支付系統(tǒng)中的項(xiàng)目選擇方式

目前無(wú)論是中央級(jí)或地方的國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)的流程，均是財(cái)政下達(dá)指標(biāo)—單位申請(qǐng)計(jì)劃—單位集中支付，財(cái)政根據(jù)當(dāng)年預(yù)算下達(dá)指標(biāo)明細(xì)，單位每月根據(jù)預(yù)計(jì)用款數(shù)在指標(biāo)明細(xì)中選擇申請(qǐng)計(jì)劃，計(jì)劃經(jīng)財(cái)政審批后按明細(xì)下達(dá)給各單位，單位在使用時(shí)，根據(jù)報(bào)銷款項(xiàng)所屬的項(xiàng)目從計(jì)劃明細(xì)中選擇該項(xiàng)目支付。在實(shí)際操作中經(jīng)常發(fā)生這種情況，由于計(jì)劃申請(qǐng)時(shí)是預(yù)估的，有些計(jì)劃項(xiàng)目可能當(dāng)月使用進(jìn)度較快，遠(yuǎn)超當(dāng)月的申請(qǐng)計(jì)劃，實(shí)際報(bào)銷時(shí)就會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有計(jì)劃支付的問(wèn)題，只能再次申請(qǐng)計(jì)劃。由于計(jì)劃申請(qǐng)要經(jīng)過(guò)財(cái)政業(yè)務(wù)主管部門、財(cái)政國(guó)庫(kù)處、集中支付中心等多個(gè)部門審批，往往來(lái)回要好幾天，有些地方財(cái)政甚至規(guī)定只有每月1日、10日、20日三次審批計(jì)劃的時(shí)間，計(jì)劃審批流程耗時(shí)更長(zhǎng)，甚至達(dá)半個(gè)月。而有些計(jì)劃由于實(shí)際發(fā)生情況有變化，當(dāng)月支出很少，于是就出現(xiàn)了有些計(jì)劃項(xiàng)目有錢不能用，有些項(xiàng)目要用錢卻沒(méi)計(jì)劃的怪相，于是有些單位為了保證業(yè)務(wù)開(kāi)展，將比較急的業(yè)務(wù)所需的支出從其他項(xiàng)目中挪用，造成實(shí)際支出的項(xiàng)目和計(jì)劃項(xiàng)目的支出不匹配問(wèn)題。如何解決這個(gè)矛盾，既能嚴(yán)格滿足財(cái)政預(yù)算計(jì)劃項(xiàng)目管理的要求，又能高效滿足基層業(yè)務(wù)資金需要，筆者以為對(duì)國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)的流程作些改進(jìn)即可：?jiǎn)挝幻吭律陥?bào)用款計(jì)劃只申請(qǐng)總金額，財(cái)政下達(dá)計(jì)劃時(shí)只下達(dá)計(jì)劃控制數(shù)，在國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)中單位集中支付模塊增加計(jì)劃明細(xì)匹配列，單位在支付款項(xiàng)時(shí)，在計(jì)劃控制數(shù)內(nèi)篩選匹配具體的項(xiàng)目，再輸入單位名稱、賬號(hào)、銀行金額進(jìn)行支付，這樣就把計(jì)劃明細(xì)的選擇權(quán)交給了基層預(yù)算單位。基層單位根據(jù)實(shí)際情況準(zhǔn)確選擇匹配計(jì)劃明細(xì)項(xiàng)目，支付成功后，支出明細(xì)項(xiàng)目信息在網(wǎng)上自動(dòng)反饋給財(cái)政部門生成準(zhǔn)確的項(xiàng)目明細(xì)支出數(shù)，就不會(huì)出現(xiàn)單位有計(jì)劃不好用的情況，也不會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目之間竄用計(jì)劃的問(wèn)題，財(cái)政系統(tǒng)中的項(xiàng)目數(shù)將準(zhǔn)確地反映項(xiàng)目的使用、結(jié)余狀況。由于財(cái)政對(duì)各類資金的管理方式不同，可能只下達(dá)一個(gè)控制數(shù)，這不利于預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、預(yù)算外往來(lái)不同類資金的管理，財(cái)政可以分預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、預(yù)算外往來(lái)三個(gè)控制數(shù)下達(dá)管理。為了更好地對(duì)比改進(jìn)前后國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)的不同，列示如下表（見(jiàn)下頁(yè)）。

二、改進(jìn)國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)的錄入方式

基層單位國(guó)庫(kù)集中支付的處理基本上都是人工錄入的方式，隨著事業(yè)的發(fā)展，業(yè)務(wù)量增多，支付錄入的量也越來(lái)越大，既然是人工操作就會(huì)發(fā)生差錯(cuò)，如項(xiàng)目選錯(cuò)、單位名稱輸錯(cuò)、賬號(hào)輸錯(cuò)，甚至金額輸錯(cuò)，于是出現(xiàn)了憑證制單、憑證復(fù)核都正確，卻在支付階段出錯(cuò)的問(wèn)題，能否將財(cái)政系統(tǒng)處理的信息和財(cái)政國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)支付實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，將是解決這一問(wèn)題的有效途徑，目前有些地區(qū)的單位已實(shí)現(xiàn)了這方面的嘗試，比較典型的是高校，如江蘇不少省屬高校借助單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)軟件公司的力量，和省財(cái)政談判，允許省財(cái)政國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)開(kāi)放，將單位財(cái)務(wù)信息對(duì)接到國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)中去，實(shí)現(xiàn)了單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)支付的一體化，取得了良好的效果。最終財(cái)務(wù)支出已不需要人工錄入，只要保證財(cái)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，支付系統(tǒng)就準(zhǔn)確無(wú)誤，還繼續(xù)優(yōu)化將財(cái)政集中支付的回單打印處理，和國(guó)庫(kù)的對(duì)賬實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)化。建議財(cái)政部出臺(tái)相關(guān)文件，允許有條件的預(yù)算單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)接入國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)，這將是提高基層支付效率的有效途徑。上述方式優(yōu)勢(shì)很大，但也有缺陷，需要大額開(kāi)發(fā)資金的支持。近年來(lái)，以高校為代表的規(guī)模較大的行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理軟件上的投入是驚人的，軟件維護(hù)費(fèi)用也大幅增長(zhǎng)，很顯然，規(guī)模不大的基層單位沒(méi)有這樣的條件。為此筆者建議，在國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)中增加電子信息導(dǎo)入的輸入方式，即通過(guò)將單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)中的有關(guān)信息生成國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)規(guī)定的支付錄入電子表格，再將電子表格批量導(dǎo)入國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)中，批量生成支付錄入的信息，這種方式簡(jiǎn)單易行，運(yùn)用熟練后，效率也非常高。

現(xiàn)有國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)支付業(yè)務(wù)示例 單位：萬(wàn)元

改進(jìn)后國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)支付業(yè)務(wù)示例 單位：萬(wàn)元

三、提高國(guó)庫(kù)直接支付的效率

目前基層預(yù)算單位國(guó)庫(kù)集中支付有兩種模式：直接支付，授權(quán)支付。在各地區(qū)推進(jìn)財(cái)政改革的進(jìn)程中存在這樣的誤區(qū)，即授權(quán)支付的管理比以前放松，有些地區(qū)下達(dá)計(jì)劃時(shí)，增加了授權(quán)支付的額度，使有些以前由財(cái)政直接支付的業(yè)務(wù)變?yōu)橛惺跈?quán)支付。授權(quán)支付和直接支付在處理的過(guò)程中雖有不同，但其實(shí)質(zhì)是一樣的，都是財(cái)政集中支付。在實(shí)際工作中，單位感受最深的是授權(quán)支付到賬很快（往往是當(dāng)天），直接支付到賬很慢（要有幾天時(shí)間），這主要是由于直接支付要經(jīng)過(guò)財(cái)政業(yè)務(wù)部門、財(cái)政國(guó)庫(kù)部門的審批。由此可見(jiàn)，要想提高支付到賬的速度，就要提高財(cái)政直接支付財(cái)政審批的效率，如果能夠?qū)⒇?cái)政直接支付的審批提高到24小時(shí)內(nèi)完成，就可以取消授權(quán)支付，全部使用財(cái)政直接支付，這也是財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的最終方向，而不是擴(kuò)大授權(quán)支付的范圍來(lái)方便基層單位使用資金，有些地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了有關(guān)嘗試，比如通過(guò)財(cái)政國(guó)庫(kù)計(jì)算機(jī)軟件自動(dòng)審核檢查，實(shí)現(xiàn)部分業(yè)務(wù)的快速直接支付。但直接支付速度慢的現(xiàn)狀還不能從根本上解決，究其原因，主要是財(cái)政部門的工作人員不能做到像銀行柜臺(tái)人員那樣專門審核每筆支出，他們還有大量的其他工作，如檢查、開(kāi)會(huì)、出差等，為此需將手機(jī)APP等較先進(jìn)的模式引入到財(cái)政國(guó)庫(kù)收付系統(tǒng)中去，以高校為代表的事業(yè)單位在手機(jī)APP審批已有近十年的實(shí)踐，這些技術(shù)已經(jīng)成熟，極大地提高了單位財(cái)務(wù)審批效率，財(cái)政部門可以通盤考慮、借鑒使用，財(cái)政直接支付資金24小時(shí)內(nèi)到賬的目標(biāo)完全可以達(dá)到。

三、實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金徹底納入財(cái)政國(guó)庫(kù)系統(tǒng)管理

目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位的財(cái)政性資金基本納入到國(guó)庫(kù)系統(tǒng)集中管理，但事業(yè)單位的財(cái)政專戶管理資金（以高校為例）仍然存在著兩種模式，第一種目前為絕大部分高校所采用。單位有自己的賬戶，學(xué)費(fèi)等教育收費(fèi)先繳入自己的賬戶，再按時(shí)轉(zhuǎn)到財(cái)政專戶，資金使用納入財(cái)政預(yù)算，使用時(shí)按財(cái)政計(jì)劃申報(bào)，由財(cái)政部門將所需款項(xiàng)撥入學(xué)校自有賬戶，由學(xué)校按照傳統(tǒng)的劃撥方式使用資金，不實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。第二種模式，高校教育收費(fèi)直接繳入財(cái)政專戶，單位沒(méi)有基本戶，只有財(cái)政部門批準(zhǔn)開(kāi)設(shè)的預(yù)算單位零余額賬戶，專戶資金的使用納入財(cái)政預(yù)算，并視同預(yù)算資金實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。兩種模式下，會(huì)計(jì)核算的方法有很大區(qū)別，造成目前財(cái)政專戶資金管理在各地區(qū)不統(tǒng)一的問(wèn)題，財(cái)政對(duì)專戶管理的監(jiān)管力度各地也不一致，財(cái)政專戶管理資金將來(lái)怎么管，2013年財(cái)政部頒布的《財(cái)政專戶管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2013〕46號(hào)）明確指出，財(cái)政專戶中用于支出的資金，原則上應(yīng)按照預(yù)算、用款計(jì)劃、項(xiàng)目進(jìn)度和規(guī)定程序支付，具備條件的地區(qū)可比照國(guó)庫(kù)集中支付制度支付（辦法第21條）。財(cái)政部門應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)非稅收入資金直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶。暫未實(shí)現(xiàn)非稅收入資金直接繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶的，應(yīng)按規(guī)定時(shí)限將應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)單一賬戶的非稅收入資金足額繳庫(kù)，禁止將非稅收入資金坐支和用于調(diào)節(jié)收入進(jìn)度（辦法第22條）。經(jīng)過(guò)多年的過(guò)渡和信息技術(shù)的日益成熟，財(cái)政專戶資金已完全有必要全部納入國(guó)庫(kù)集中收付系統(tǒng)統(tǒng)一管理，從真正意義上實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金全部納入財(cái)政國(guó)庫(kù)系統(tǒng)管理。

四、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付系統(tǒng)的改進(jìn)應(yīng)采用自上而下的模式

我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中收付的改革是由財(cái)政部門主導(dǎo)，采用先試點(diǎn)、再推廣的方式逐步實(shí)現(xiàn)的，但對(duì)現(xiàn)有國(guó)庫(kù)系統(tǒng)的改進(jìn)卻以實(shí)行自上而下的方式為宜。由于基層單位是執(zhí)行中央、地方都統(tǒng)一運(yùn)行的國(guó)庫(kù)收付系統(tǒng)，國(guó)庫(kù)收付系統(tǒng)的改進(jìn)應(yīng)以現(xiàn)有信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)進(jìn)行更合理、有效的優(yōu)化。基層單位對(duì)系統(tǒng)的改進(jìn)只有建議權(quán)，最終的改進(jìn)實(shí)行從上而下的方式效果更好，以財(cái)政非稅票據(jù)電子化改革為例，中央部屬單位先行改革實(shí)現(xiàn)了票據(jù)電子化，接著省級(jí)單位推行票據(jù)電子化也取得了良好效果，目前繼續(xù)向地市直至縣級(jí)預(yù)算單位推進(jìn)。財(cái)政票據(jù)電子化改革將給單位和普通群眾帶來(lái)很大方便，徹底改變了收費(fèi)難、繳費(fèi)繁的狀況。

五、組織有關(guān)單位進(jìn)行財(cái)務(wù)自動(dòng)化、智能化研究

出于對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)收付系統(tǒng)安全的考慮，國(guó)庫(kù)系統(tǒng)不適宜采用最先進(jìn)的信息技術(shù)、智能化技術(shù)，在信息技術(shù)方面財(cái)政國(guó)庫(kù)系統(tǒng)可能要慢一拍，但絕不是慢幾拍。隨著機(jī)器人流程化技術(shù)（簡(jiǎn)稱RPA）的日趨成熟，財(cái)務(wù)RPA也走進(jìn)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理中。財(cái)務(wù)RPA走入政府與事業(yè)單位也是大勢(shì)所趨，為此財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)RPA應(yīng)用乃至智能化的研究，可以利用社會(huì)力量，將高校、科研院所等組成團(tuán)隊(duì)，針對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)收付系統(tǒng)的特點(diǎn)研究有效的財(cái)務(wù)RPA，對(duì)于有些已經(jīng)比較成熟的財(cái)務(wù)RPA技術(shù)，財(cái)政部門應(yīng)積極組織有關(guān)單位進(jìn)行試點(diǎn)，一旦成熟就全面推廣，這樣也能使財(cái)政國(guó)庫(kù)收付適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。

財(cái)政國(guó)庫(kù)收付系統(tǒng)的改進(jìn)不可能一步到位，只能不斷發(fā)展、不斷改進(jìn)，對(duì)于已經(jīng)成熟有效的改進(jìn)，財(cái)政部門要采用自上而下的方式全面推廣，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新動(dòng)向、新技術(shù)，需要財(cái)政部門主動(dòng)利用社會(huì)各界的力量不斷研究、試點(diǎn)、推進(jìn)，才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，切實(shí)有效地給基層減輕負(fù)擔(dān)。