鄉村振興熱背后的“冷思考”

華設設計集團股份有限公司 楊康永

從過去的建設社會主義新農村、城鄉一體化、城鄉統籌到現在的城鄉融合發展，其目的就是以城市反哺鄉村，以城帶鄉。這些年，城在土地財政的帶動下快速發展，鄉也隨之發展，但是城的發展速度是遠快于鄉的；逐步有在擴大的態勢。城作為經濟發展的主要載體，發展的量級是鄉無法比擬的，城市的繁榮與鄉村的冷清已經形成鮮明的對比。城鄉二元結構是一道無形的墻，眾多因素制約其有效破解，導致城與鄉發展明顯不均衡，具體表現為城鄉經濟發展和收入的不均衡、基礎設施與公共服務設施的不均衡、政府公共財政投入的不均衡、就業機會的不均衡等，種種不均衡導致城鄉之間的差距還在進一步擴大，所以實施鄉村振興戰略迫在眉睫，希望這種勢頭有所扭轉，或者城與鄉兩頭攜手并進、共同發展。鄉村振興戰略后，鄉村振興領域發生了兩個大事件，其一是全國脫貧攻堅總結表彰大會在北京人民大會堂隆重舉行，標志著我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，其二是國家鄉村振興局成立，標志著全面推進鄉村振興，鞏固拓展脫貧攻堅成果的開展。但鄉村振興的目標絕對不是脫貧，除了鄉村振興提出的“二十字”要求外，還有就是實現城鄉全面融合發展、共同繁榮、共同富裕。筆者結合自身的工作，針對鄉村振興提出幾點冷思考。

一、我國鄉村振興面臨的現實情況

（一）鄉村差距大

鄉村的差距需要通過分析城市和農村的發展現狀來進行研究，可以看出城鄉居民之間的收入差距在不斷擴大。盡管農村居民的人均收入呈現不斷增長的趨勢，但是城鎮居民人均可支配收入的增長幅度更大。因此，城鄉居民收入之間的差距在不斷擴大。此外，城鄉就業之間的差距不斷擴大的趨勢自2000年起延續至今，主要表現為農村就業人數逐漸減少，城鎮就業人數逐漸增多。具體來講，城鎮居民的就業人數增長比例盡管近年來持續降低，但是仍然呈現正增長，農村居民就業人數比例則呈現負增長趨勢。這進一步可以看出，鄉村就業人數正在逐年減少。就業關乎著民生和經濟發展，就業率之間的差距在一定程度上也造成了城鄉之間的收入差距。

（二）鄉村發展難

鄉村發展一直以來都是黨中央和政府關注的重點。黨中央在1982年至1986年之間連續五年發布了以“三農”為主題的一號文件。并于2004年至今連續16年發布了有關“三農”主題的一號文件。從這些戰略部署可以看出，黨在過去幾十年形成的“三農”戰略思想是何等豐富。這些戰略思想的演進與完善表明了黨中央對“三農”工作的高度重視，也反映出農村發展任務的艱巨。

此外，從日本的“農村振興運動”和韓國的“新村運動”也可以看出鄉村發展的艱巨。日本用了40年時間完成了振興鄉村的任務，韓國用了30年的時間達到了振興鄉村的目標。我國的“鄉村振興戰略”則計劃用32年的時間。可見我國鄉村振興的難度亦是不小的。導致鄉村振興難度大的原因還在于鄉村交通設施的落后、生活環境的艱苦、教育資源和產業資源等的貧乏等，其次，人才短缺和資金不足也是制約鄉村振興的主要因素。

（三）鄉村問題多

具體分析后，鄉村的問題主要歸納為以下三個方面：

第一，公共服務硬件設施較為落后。盡管當今農村中絕大部分道路都已經修葺得比較完善，但是教育設施和醫療設施還是比較短缺。經過調查，農村學校越來越少，只有少部分教師仍在堅守，很多農村孩子為了上學要花費很多時間和精力在路上。同時，在醫療方面，看病貴、看病難的問題還是比較普遍，很多村民得病后不愿去醫院也不敢去醫院，最終由于拖延延誤了病情而離世的案例令人痛心不已。

第二，鄉村生產收益低。糧食作物的種植目前仍然是廣大農村地區的主要生產方式。由于化肥種子價格高、農產品價格低，造成了“投入多、回報少”的局面。盡管有國家發放的糧食補貼，但是收益低的局勢嚴重打擊了農民務農的信心和積極性。越來越多的農民走出了鄉村，越來越多的土地被承包出去甚至被荒廢。

第三，政策落實最受期盼。政府發布的好政策令村民高興，但村民最關心的是政策落實。因為只有政策真正落實到老百姓身上，才叫有成效。通過對群眾觀點的分析，發現很大比例的意見直接關注政府政策的落實情況，“政策快落實”也成為人們最關注、最期盼的事。

二、鄉村振興的新思路

（一）鄉村振興，推動應具有區別性

國家統計局網站公布，2020年末我國常住人口城鎮化率超過60%，從近十年的發展情況來看，城鎮化率每年以1%的速度遞增，根據國內科研機構的研究，未來將會穩定在72%至75%的水平，有的專家預計要到85%。未來城鎮化率達到多少，現在還沒有一個準確的科學預測，基本可以明確，中國城鎮化進程尚未完成，今后的發展將圍繞都市圈與城市群發力，可以預見未來鄉村人口將進一步向都市圈與城市群聚集，現有的鄉村格局、空間要素尚未穩定，還要經過10年至15年的變化與發展期。我國有行政村54萬個，自然村約270萬個，數量巨大，區域差異巨大，所處區位、資源條件與發展階段不同，造就了鄉村振興的復雜性與艱巨性。從鄉村振興的發展目標可以看出，這將是一個漫長的、持續的過程，不是“十四五”期間就能夠完成的任務，在這個時間跨度里，應有足夠的耐性和謀略，應充分認識到鄉村的要素在接下來的10年至15年里還是向“城”集中的過程，這是城鎮化帶來的歷史潮流，從而可以得出，不是所有的鄉村都可以實現振興。鄉村振興，人口集聚是根本，這就要求從縣域或市域識別出一批區位條件好、有資源、有特色、有人口吸引力的鄉村，有計劃、有謀略地重點推進，起好示范作用。

（二）鄉村振興，縮量緊湊振興是方向

有句話說得很好，鄉村衰退是鄉村與城市的雙贏。鄉村人口流失，人為因素干擾大幅度減少，帶來了鄉村生態的自然發展，帶來了集體建設用地重構的契機，創造了基本農田集中連片的條件。村莊集體建設用地處于城鎮邊界之外，人口流失嚴重的村莊，衰敗、整合、縮量聚集發展是未來的大方向，所以在縣級國土空間總體規劃層面，落實縣域鄉村振興的思路，明確鎮村統籌發展的結構，從縣域視角，把村莊的定位識別清楚，以縮量振興為方向，并做好村莊分類與整合工作，做好集聚型、搬遷型村莊的識別工作，也是這輪縣級國土空間規劃的核心內容。

（三）鄉村振興，土地制度有待進一步創新

鄉村資源主要包括集體建設用地、農田。首先是農田，《基本農田保護條例》明確規定，基本農田上種植林果業、挖塘養魚都是違法行為。18億畝農田是保障糧食安全的基礎，是國家的底線思維。鄉村內部基本農田一般占據的空間在90%以上（生態保護區除外），在不改變經營模式的前提下，農民種植糧食的經濟增收微乎其微，從農業的角度看，振興之路還要更多的智慧去破解。其次，集體建設用地一般分為三類，而宅基地、村莊公服用地和集體經營性建設用地，新土地管理法為經營性集體建設用地（不許住宅開發）入市提供了突破口，從2020年的實行情況來看，出讓均價為每畝30萬元。另外集體經營性土地往往處于城區邊沿、都市圈或城市圈才具有相應的價值，其他地域由于區位較差、交通不便、配套缺乏，土地的價值不大，難以發揮的自身價值。國土空間編制尚未完成，要思考能否在總量不變的前提下，在縣級或鎮級國土空間規劃層面，集體建設用地相互騰挪，給區位、交通、特色資源豐富的地方騰挪經營性建設用地，實現規模化經營，實現利益最大化。宅基地政策明確規定不允許入市，城市的人不允許去農村買宅基地蓋房子，但鄉村人可以自由去城里買房子，城鄉之間的要素流動還有待進一步破解。問題是進城的人擁有農房的產權，且這種情況在鄉村大量存在，應探索宅基地的退出機制，騰出宅基地建設指標進行整合，與集體經營性建設用地統籌發展，這部分指標在符合政策的前提下，在區域位置好的地方集中起來，統一規劃、集中發展，形成規模效應。另一種思路就是復耕，形成流量建設指標，向發達地區轉讓，換取資金，補充鄉村振興的資金來源。

（四）鄉村振興，發揮人的積極性是本質性要求

實施鄉村振興，國家層面的意志堅定而明確，省、市、縣三級政府也在積極推進，還是按照傳統的自上而下的發展模式，但是住在鄉村的人，老與小是現狀，青、中年基本入城務工，這類人群的特質就是參與的積極性與主動性較弱，怎么讓有活力、有干勁、有技術的中青年人回流是關鍵，從鄉村出去的人，一般都會有鄉愁，要充分用好這類人。需要說明的是，回流的人不一定是定居在農村，生活與子女教育可以在城市，鄉村是其創業和實現個人價值的地方。另外，選好鄉村有思想的帶頭人非常關鍵。市縣層面提供相關的配套政策，真正讓普世的價值觀覺得“農村大有可為”“鄉村振興、共同締造”，從下而上行動起來，加上自上而下的加持，鄉村振興才能真正實現。現在鄉村振興領域有種現象，出現很多工程公司，以EPC模式推進鄉村振興的發展，把鄉村振興理解為物質形態方面的建設行為，這種方式參與進來也是好事，但需要深刻領悟鄉村振興的“二十字”方針。

（五）鄉村振興的前提是產業興旺

鄉村的主導產業以傳統的第一產業為主，一般就是糧食、蔬菜、水果的種植，僅憑這些很難實現鄉村振興。一產的畝均產量是固定的，要想增收，一般有兩種途徑：一種規模化經營，以很少的人口服務大面積的農業空間（美國的農場主模式），這種方式適合比較偏遠、旅游資源匱乏的鄉村。一種是特色化經營，有一定的特色資源，發展一般以一產為基礎，進行產業特色轉型（二產，農產品加工），利用特色資源，發展旅游產業（三產，旅游觀光），促進一二三產業融合發展。其中第二種發展方式是重點，針對區位好、人口導入方便、有特色資源且發展前景比較好的鄉村，重點做好各類鄉村振興規劃，包含空間規劃、產業規劃、旅游策劃、運營規劃，聘請高水平的規劃策劃團隊，做精、做細、做實，所有的問題想清楚再行動。其一，相關部門要聘請行業內專業人士，幫助村民找準產業的發力點，因地制宜地發展有市場前景的產業類型。其二，依托本地特色資源，以品牌意識拓展市場，大力發展農產品深加工等第二產業以及農村農產品電商、特色旅游等第三產業，促進農村一二三產業融合發展。其三，做好產業發展的基礎設施投入，配合建設產業發展及村民需求的鄉村道路、公共服務設施、旅游配套設施等。

（六）鄉村振興背景下的規劃編制工作

現階段，距離城區較遠又偏離都市圈或城市群的大部分鄉鎮都面臨萎縮，很多鄉鎮近10年基本面貌沒有什么變化，人口持續流出，何況村莊。鄉村振興戰略提出后，地方上開始大規模編制鄉村振興規劃（基本上是以村為單位編制），實用性村莊規劃出來后開始大規模編制實用性村莊規劃，其規劃內容基本雷同，實際意義不大，很多事情沒想清楚就行動。鄉村振興不是靠一個規劃能解決的，不是靠村莊或鄉鎮的力量就能實現鄉村振興。所以，鄉村振興還是要靠縣級及更高層級的政府，選好重點發展的鄉村，集中各方力量，制定相關的扶持政策，引進專業的人才承擔后期的運營管理任務，形成鄉村振興的閉環思路。

另外，實用性村莊規劃是國土空間規劃最基層的細胞，已經大規模開展，很多地方已經做到全覆蓋。實用性村莊規劃是村莊層面的微型“國土空間總體規劃”，落實上位規劃的指標傳導工作以及三條線的具體落實，依據上位規劃確定的村莊分類，來指導實用性村莊規劃的編制工作。目前，由于上位的縣域與鎮域國土空間規劃未確定，傳導指標暫時無法落實，實用性村莊規劃在現階段還不具備大規模開展的條件，需要等待上位規劃基本穩定后再開展。

三、總結

我國東西南北差異大，每個鄉村所處的區域位置、發展階段各不相同，這就使得鄉村振興的道路復雜而艱巨，隨著城鄉二元關系的進一步解放，未來的鄉村發展路徑只會越來越寬廣，理論研究及實踐探索也會不斷創新。現階段可行的辦法就是構建縣級層面（偏遠地區可以市級層面）鎮村發展總體格局，從中識別出一批有資源、有基礎的鄉村先行先試、先行推進，同時謀劃鄉村縮量的總體方案，鄉村振興是縮量振興，也是個系統性工程，要有足夠的信心與耐心，更要有“功成不必在我”的決心。