基層民生領域治理體系和治理能力現代化研究

中共旌德縣委黨校 羅繼國

鄉村發展的不平衡和不充分、鄉村治理的碎片化、信息孤島化等因素衍生出民生領域治理的諸多問題，一定程度上損害了基層群體切身利益及其獲得感，亟待建立公開公正、陽光透明的政治生態環境。基層各項民生工程工作壓力非常大，雖然2019年是基層減負年，但現有體制機制尚不足以從根本上解決形式主義等深層次問題，必須從治理問題的主體、客體等不同領域，深刻分析基層民生領域治理工作因素，通過提升基層治理體系和治理能力現代化等措施，營造風清氣正、扎實勤勉的工作作風。

一、基層民生領域治理主體及其手段形式

（一）基層民生領域治理涉及主體

（1）權力結構主體。基層民生領域權力結構主體涉及鄉鎮部門行使公權力的領導及工作人員和工程監理單位，民生對口幫扶上級單位及其所在村第一書記（下派干部或選調生），村“兩委”領導班子，村民組長、農村黨員及其相連周邊村“兩委”班子等群體。

（2）利益關聯主體。基層民生領域利益關聯主體涉及地方政府、村（居）委會集體經濟，招投標的相關企業及其投資人以及民生領域中農村改水改廁、飲水工程、村村通工程、農村小水利、人居環境美好綠化亮化工程、危房改造、貧困戶、低保戶等相關受益人。

（3）監督主體。基層民生領域“微腐敗”涉及的監督主體。從公權力層面看主要有縣、鄉紀檢監察部門，人大、政協和基層司法部門。從自治層面看主要有村（居）民委員會自治組織、各種行業協會、村規民約等民間組織。從社會層面看主要有新聞媒體、現代互聯網、自媒體、社會各階層等關聯主體。

（二）基層民生領域治理的手段

基層民生領域治理手段在方式方法上主要表現為私自截留、弄虛作假、公私兼顧等形式。在“微腐敗”方面具有隱蔽性、關聯性、直接性強等特點。影響因素主要涉及市場、政策、文化、物資、人力等要素，核心與資金管理、政策執行、干部作風、干群關系等方面密切相關。

二、基層民生領域治理主要問題及其因素探索

（一）存在的主要問題

1.尚未建立不唯考核治理問題的科學治理體系

現有民生政策和考核評價體系涉及部門多，各自為政現象時有發生。調查發現，縣（市）區直部門與鄉鎮相關部門配合協作還不夠緊密。有的職能部門監督意識不強，少數存在好人主義，對違規違紀問題識別精準度不高，移送問題線索的主動性不夠，部門合作意識有待進一步加強。

2.基層監督力量相對薄弱

縣鄉兩級紀檢監察機關普遍存在工作任務繁重、人員力量不足的問題。基層監督力量和人員專業知識、業務能力不能很好地適應現實工作需要。有的紀檢監察室干部對“四種形態”把握不夠精準，有的抓早抓小沒有落實到位，鄉鎮紀委查辦民生領域案件質量還有待進一步提高。

3.問題行為隱蔽性強，調查取證難、違紀處置難

治理問題數額小、次數多，涉及群體絕大多數文化程度低，不乏聾啞人等特困群體，難以取證。民生領域涉及多個單位第一責任人，牽一發而動全身。

（二）基層民生領域治理問題難以根治的因素探析

1.治理主體權力清單與責任清單不明確

調查發現，現有民生政策和考核評價體系存在盲點和漏洞。一是未能從綜合素質、廉政制度、價值觀、村民認知能力、監督機制、村委會治理模式、村干部待遇及其上升通道、違法違紀成本等不同視角建立健全基層民生領域治理權力主體與治理責任主體清單，造成“管得著的看不見，看得見的管不著”。二是“一崗雙責”考核問責機制不健全，一些領導存在不作為現象。

2.亟待健全基層民生領域“微腐敗”現代化治理體系

一是國家民生政策普惠性容易引發民生工程治理結構矛盾。目前，絕大多數民生工程需要基層資金配套，然而，基層政府財力不平衡、不充分，難以滿足民生工程配套資金的需求。二是企業、社會資本等利益主體十分重視民生工程項目。民間組織、村委會參與民生領域治理能力弱，權力尋租引發民生領域治理問題。三是各項民生工程考核、評比、檢查和問責為確保樣樣工程評先評優，采取統一格式、統一藍本等方式。

3.亟待完善民生領域治理體系

調查發現，從民生領域治理問題線索來源和查處問題類型分析，基層主體責任弱化、有效監督缺失，從而出現觀念異化誘發職務問題；從民生領域治理問題處理方式及其查處人員級別分析，利益主體多元化與民生領域治理中的平均主義引發多元價值主體相互推諉，誘發權力尋租等問題；從村（居）委權責界限是否明晰分析，監督力量“懸浮”與民生關系治理中的虛置，使村務公開流于形式；從嚴治黨主體責任是否弱化分析，制度執行力不到位，引發干部擔當精神不足，使行政審批與治理單位信息優勢失去權威，誘發民生工程治理資源挪用行為的發生。

三、基層民生領域治理體系和治理能力現代化的思考

（一）創新監督模式，構建民生領域治理監督體系

1.探索隔級包片+分類實施+包案督導模式，構建民生領域“微腐敗”監測預警和動態幫扶長效機制

一是完善民生領域治理制度運行銜接機制。浙江省象山縣探索的“隔級包片+分類實施+包案督導”模式值得學習借鑒。在橫向層面上，找準制度目標的融合點，以平臺共搭建、機制同保障、效能齊體現，促進各類治理制度集成創新，降低制度運行的成本性。在縱向層面上，做好各制度之間系統集成運行，發揮制度優勢所具有的效能。二是創新思維模式，借助互聯網技術，開通“智慧民生”微信公眾號。借鑒安徽天長市“小微權力清單+積分+流程圖”的主要做法，讓群眾實時跟蹤。

2.探索建立全方位、多層級、立體式監管責任體系

一是建立民生項目群眾監督、村監會監督、職能部門監督的三級監督體制，構建同向發力、相互補充的權力監督體系。二是探索建立民生項目廉政監督員負責制，提升民生領域治理問題監管制度運行的執行能力。三是充分運用互聯網、大數據、人工智能等現代信息技術手段開展治理活動，建立線上線下深度融合的制度執行平臺和督查體系。四是健全民生領域縱橫交錯治理問題網絡信息公開與監督平臺，實行各層級民生信息子網有效對接，大數據無壁壘信息共享。

3.健全容錯機制，營造干事創業氛圍

建立健全容錯機制，樹立鮮明的政策導向，寬容改革創新中出現的失誤，既可打消想干事又怕犯錯者的顧慮，又清除了無所作為者的借口。只要是出于公心，為了推動發展，而不是為了謀求個人非法利益。只有旗幟鮮明地支持改革者、鼓勵擔當者，才能讓他們在披荊斬棘、攻堅克難時擁有更加充足的底氣和干勁。

（二）創新制度，構建民生領域治理制度體系

1.建立健全村級小微權力清單制度

一是以鄉風文明、社會主義核心價值觀、村規民約、家風家訓為核心，加強民生項目當事人自律與德治建設。二是加大村務公開制度的執行力和違法懲處力度。三是認真開展暖心回訪。緊扣“懲前毖后，治病救人”一個中心，落實“黨委主體責任和紀委監督責任”兩個責任，堅持從“思想、工作、生活”三個方面全方位加強對民生領域受處理人員的教育、管理和關心，幫助受處理人員提高認識、改正錯誤、增強信心。從而讓更多黨員干部乃至身邊群眾看到我們黨深入推進民生領域腐敗和作風問題專項治理的決心，明確專項治理的重點在哪里、工作底線在哪里。

2.加強權責運行動態管理和過程監督，構建同向發力、相互補充的權力監督體系

一是著力加強巡察監督。開展對已經脫貧的貧困村巡察“回頭看”工作，并建立檔案。二是強化外部約束，界定紀律紅線法規底線。三是緊扣發展大局，嚴查作風不實問題。針對少數干部存在的作風不實、作為意識不強、擔當意識不夠等問題，大力開展“治庸治懶治散治奢”活動，把“不作為、慢作為、亂作為”作為整治重點，堅決糾正“多干事多犯錯、少干事少犯錯、不干事不犯錯”等消極推諉思想，嚴肅查處黨員干部中存在的“履職不盡責、工作不主動、辦事不用心”等問題。加強明察暗訪，對執法不公、吃拿卡要、推諉扯皮、敷衍了事、效率低下，“門好進、臉好看、事難辦”等群眾反映強烈、社會影響惡劣的問題進行嚴肅查處。

3.進一步激勵干部擔當作為

一是認真貫徹中央《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》以及省市實施意見，配合黨委和組織部門落實好容錯糾錯機制，激發和保護干部干事創業的積極性和主動性。二是堅持思想先行，強化責任擔當意識。擔當首先體現在做好本職工作、勇于承擔責任上。黨員領導干部要站在新發展格局層面上，從更新思想觀念入手，進一步強化責任和擔當意識。

（三）優化基層民生領域治理的政治生態環境

1.建立健全民生干部績效考核與晉升、評優、提拔、獎勵掛鉤機制

一是完善民生干部保障與監督考核制度，強化問責追責零容忍，堅決遏制形式主義和官僚主義。二是建立民生領域思想教育與心理疏導相結合機制，提升民生干部綜合素質。三是明晰部門職責，建立差異化競爭激勵機制，暢通民生干部“善作為”成長渠道。

2.激發多元主體參與鄉村治理協同治理的積極性和主動性

一是完善鄉村治理體系，避免“微權力”治理的內卷化。二是健全立體化民生領域治理支撐網絡體系，探索國家反腐力量介入民生領域治理體系，制定省域范圍民生領域同類案件處分標準。三是健全負責民生工程建設干部績效考核與升遷掛鉤機制。建立村級民生工程小微權力清單和責任清單制度，明晰權力邊界、違法成本，讓“權力”不再任性、“責任”不再推諉。

3.健全民生領域治理內在長效機制

一是探索民生領域治理體系下沉機制。二是構建省、市、縣、鄉、村五級民生大數據平臺，實行省內各層級民生信息子網有效對接，大數據無壁壘信息共建共享，為破解民生領域治理權力壁壘與信息不對稱提供新動能。三是發揮道德功能，將軟治理與硬治理有效結合，降低民生領域治理成本。

（四）深化大民生格局，推進鄉村治理現代化

1.推行黨建+“自治法治德治”融合，確保各項民生項目落實到位

一是始終保持高壓態勢。深入學習領會安徽省紀委監委《關于民生領域問責工作需要重點把握的幾個問題的通知》《關于運用監督執紀第一種形態的操作指引》等文件精神，科學運用“四種形態”，特別是用足、用活、用好第一種形態，在民生領域問責工作中切實做到“六個精準”。二是著力抓好民生領域治理問題整改，突出問題導向，堅持舉一反三，以敢于擔當的勇氣、主動認領的自覺、立行立改的態度，從嚴從實抓好民生領域治理工作。

2.深化農村產權制度改革，促進鄉村振興

2021年2月，中共中央、國務院頒發了《關于全面推進鄉村振興加快農業現代化的意見》，明確提出“深化農村產權制度改革，促進鄉村振興”。2021年4月，全國人民代表大會常務委員會制定《中華人民共和國鄉村振興促進法》，進一步從法律層面強調“加快農村三變改革，促進鄉村振興”。這就要在深化基層民生領域治理過程中，結合“十四五”時期乃至2035年農業農村農民現代化，從制度、機制、法治、政策等層面深化農村產權制度改革，建立健全金融、消費、旅游、產業、電商、財政等多元化民生工程扶持機制。

3.建立健全執行議事決策制度

一是扎實推進專項督辦。高標準完成安徽省紀委監委專項督辦問題線索辦理工作。二是切實強化直查直辦。為發揮直查直辦的警示引領和示范作用，紀委監委應積極梳理民生領域治理問題線索，交由相關聯系部門開展直查直辦，同時各縣市區紀委監委對本地民生領域問題線索進行梳理摸排，篩選出群眾反映強烈、情況復雜的問題線索開展直查直辦，并建立月報制度，強化督查指導。三是建立健全基層“微權力”監督制約機制，強化“微權力”監督，嚴肅查處貪污侵占。對民生領域問題線索查處情況開展抽查復核，確保精準執紀、精準問責。四是進一步督促職能部門履職。多渠道發現問題線索，督促財政、住建、民政、審計等職能部門對重大民生項目資金進行監督，著力發現民生項目資金腐敗問題及把關不嚴、濫用職權等失職瀆職問題。