組織機構改革形式下高校內部去行政化研究

鄭州大學 劉路楊

自二十世紀五十年代初期建立了我國高等教育行政化體制以來，將近六十年的發(fā)展歷程中固定了高校行政化、官僚化的教育管理模式，高校管理機構以“等級”式的政府機構、以“金字塔式”的層次結構為模型創(chuàng)建了分層化的垂直管理體系，這種權力分配以體制的方式造成了部分教育工作者服務意識的缺乏，其不僅不適宜大學這種知識型組織和學術性團體，而且對步入現代化的中國社會來說都是弊大于利。要實現去行政化改革，高校組織結構的調整是重中之重，因此，只有建立健全扁平化的管理模式才能夠抑制我國高校中普遍存在的官僚權力僭越與官僚作風漬瘍，才能建立科學的決策和執(zhí)行體制，才能夠提高高校管理的科學化水平，大學這個社會重建的主陣地才能被我們牢牢守住。

當前形勢下，我國高校組織結構的不合理產生了諸多不良影響，各個國家由于國情和發(fā)展水平的不同而擁有各具自身特色的內部治理結構和管理模式。在借鑒國內外多所高校的管理體制改革事例以及吸取我國高校組織結構改革的歷史經驗的前提下，對于高校內部組織結構進行調整和優(yōu)化。首先，提出我國高校組織結構調整的原則。

第一，學術體制與行政體制的相互協(xié)調。二者的相互協(xié)調是指在學術活動中，學者和行政人員分別負責決策和執(zhí)行決策，而在行政事務中，二者的角色則互相調換，行政管理人員要為學術活動提供服務。高校的組織管理體制中，學術體制與行政體制的關系將直接對管理產生實際影響。學術體制與行政體制在其組織定義、運轉方式與適用范圍上有本質的區(qū)別，當這兩方擁有相同的目標時，行政體制能夠成為學術體制實現的互動力量。當行政命令能很好地體現教學、科研的基本規(guī)律時，學術體制的運轉會更健康，同時行政體制的意圖也更有利于實現。反之，如果行政體制的實施與學術體制的運行規(guī)律相向而行，行政體制的貫徹也必然面臨重重阻礙，因此，協(xié)調平衡學術體制與行政體制的關系，構建一個良好的運行機制就成為高校組織管理的一個重要環(huán)節(jié)。

第二，采用靈活的矩陣式組織。矩陣式組織結構形式有利于加強各職能部門的聯系與協(xié)作，具有高效、靈活、便于資源共享與組織內部溝通等優(yōu)勢。在大數據時代，教學和科研中跨學科和跨部門現象已經非常普遍，矩陣組織是以項目為基礎，其人員根據項目的需要進行變更，這種突破傳統(tǒng)事業(yè)部制的新型組織結構更加有利于學術活動的進行。

第三，加強民主管理機構的監(jiān)督作用。近年來，國家全面推進了法治現代化和國家治理體系的執(zhí)政能力建設。教育部和各省市教育行政主管部門推進大學章程建設，高校不斷完善“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的內部治理結構，在促進高校治理體系和治理能力現代化方面取得了長足的進步，在新形勢下，高校能否積極推進民主管理和監(jiān)督，對促進我國高等教育內涵式發(fā)展具有重要的現實意義。組織的有序發(fā)展、權力的有效實施離不開監(jiān)督，充分調動基層民主管理機構參與管理的積極性，有效發(fā)揮高校基層民主管理機構的監(jiān)督功能有利于打造高效、透明的高校組織環(huán)境。

第四，組織結構的扁平化發(fā)展。高校中的組織結構指的是高校組織內部各組成部分之間的關系。從管理的角度出發(fā)，一個有效的組織創(chuàng)造出的價值應該大于其個體單獨創(chuàng)造出的價值總和。機構理論認為，組織結構決定組織的功能，功能是結構的表現。只有組織的結構合理，組織的功能才能將其作用發(fā)揮到最大。因此，高校內部組織結構對高校的發(fā)展有著重要的作用。我國高校大部分采用由校到院再到系的三級管理模式，但長期以來，我國大學組織存在的弊端在于學校與學院兩級組織之間的權力分配不均勻，不能夠很好地根據學校的任務以及定位進而縱向地處理權力的分工關系。

當前的組織結構理論多是以企業(yè)組織為原型總結提出的適用于一般組織的理論，高校作為一種非企業(yè)組織，既有一般組織的共性，同時也具有特殊性，如果只是復制組織設計、調整的一般理論到高校組織中是無法正常運行的。因此，高校的組織結構調整并不是千篇一律的復刻，而是要針對教育事業(yè)本身的特點和規(guī)律。根據當前改革背景下組織結構調整的原則，參考美國、德國和日本的高等教育管理體制，在吸取之前改革經驗和教訓的基礎上，重新確立了我國高校組織結構構調整的思路。

一、明確黨組織與行政體系的關系

現代大學制度是經由多年的教育改革發(fā)展和完善而形成的較為成熟的制度體系，至今已建立多年，其之所以能夠存在多年且不斷優(yōu)化改善，正是由于其適應我國教育發(fā)展的規(guī)律，因此，我們要以其為基礎來進行新的組織結構調整。“堅持黨對一切工作的領導”是習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出的，高校組織工作也不例外，因此，新的高校組織結構中黨委仍然擁有最高權力地位。高校這種黨委領導下的校長負責制是在總結歷史經驗的基礎上提出的中國高等學校的領導體制，通過黨管干部、黨管人才來把握學校的發(fā)展方向，做好學校的思想工作。其具體設置為“學校、學院、系、教研室”四個層級，作為最高行政權力的代表，校長統(tǒng)一領導和負責大學的學術以及行政事務工作，學院作為管理中心下設系和教研室，開展具體的學術工作，并且學院一般設有黨委（校黨委分支機構）、學院行政機構、教學機構和獨立的研究機構。高校作為人才培養(yǎng)單位，是社會高尖人才的主要來源，也是培養(yǎng)未來中華民族振興者和社會主義事業(yè)建設者的基地，對于國家的發(fā)展和進步有著重要的意義。高校的作用不僅要體現在科學技術、文化素養(yǎng)等層面，更主要的是在于思想道德和政治素養(yǎng)層面，因此，要堅持黨對高校工作的科學領導，在思想和宏觀層面指引高校的發(fā)展方向，并妥善處理好其與行政體系之間的關系。

二、理順學術與行政兩大系統(tǒng)的關系

高校組織結構的調整必須要為實現其目的而服務，學術性既是高校最本質的特征，也是高校發(fā)展的方向以及最主要的戰(zhàn)略目標。只有找到學術體系與行政體系的平衡點，才能更好地實現高校的戰(zhàn)略目標。高校作為教育和科研基地，學術性也是其一個突出的特征，同時，隨著高校組織的不斷發(fā)展和完善，行政體系作為學術事務的輔助體系也得以不斷發(fā)展和完善，行政體系的存在可以使得高校的學術活動更加科學有序。因此，高校的組織結構調整就是要將二者優(yōu)化整合、合理劃分，使其在相互支持、相互制衡的過程中協(xié)調發(fā)展。如何進行以及怎樣理順二者的關系，關鍵在于兩個體系的地位是否平等，所謂地位平等即要突破二者的從屬關系，使其成為對等的天平兩方，才能達到相互制衡的狀態(tài)。因此，高校組織結構設計必須首先重新調整學術與行政的關系，轉變學術部門對于行政組織的依賴性。

著名教育學者克拉克曾經說過一句名言“一所大學的運行應該更像一個聯邦而非一個等級性的官僚體系”。管理大師德魯克通過深入研究也認為，崇尚自由、平等、民主既是知識工作者的特質，也是學術活動的生命力所在，管理者與學術工作者并不是管理與被管理的從屬關系，而是平等的伙伴關系。高校的行政管理系統(tǒng)中校長為最高行政權力的代表，而學術系統(tǒng)中最高學術權力的代表則為學術委員會，這兩者既處于高校內部不同領域的最高地位，同時從高校組織結構的整體來看又處于同一水平線。兩個最高權力代表者所處的特殊位置并不說明二個系統(tǒng)在組織中是完全獨立的和分散運行的，事實上正好相反，高校組織的正常運行離不開二者的協(xié)調與合作。具體來說就是，行政體系作為高校決策的執(zhí)行者來處理日常行政事務的同時，要為學術事務服務，保障學術活動的正常開展。學術體系對于行政體系的工作可以進行監(jiān)督和考評，確保行政事務的妥當處理，兩個系統(tǒng)之間的相互制約平衡推動了高校組織的發(fā)展和進步。

三、加強建設基層學術組織

之前我們提出學術性已成為當今高校所追求的戰(zhàn)略目標，然而在實際情況中，高校組織的運行和發(fā)展并非只有這一個單一的目標來支撐，高校組織的目標是多元化的，高校既有實現學術目標的需要，也有實現發(fā)展目標、社會目標等其它目標的需要。要想實現這些多元、復雜的目標，單靠其內部最高行政和學術權力代表是難以實現的，還需要最大程度上動員基層組織、學校師生參與到學校管理中，更好地發(fā)揮基層學術組織的作用。這就涉及高校內部集權與分權的問題，集權是最高決策權的保證，而并非將所有權力都完全集中于最高領導層，分權則是要集思廣益、科學管理和監(jiān)督，并不是一味地權力下放以及權力分散。在保證最高決策權集中的同時，為保證決策的科學性，利用基層組織來進行民主監(jiān)督可以有效避免高層管理者的決策失誤。當前高校發(fā)揮基層學術組織的意識已經十分明確，但普遍存在的問題在于基層學術組織的“無權”和“少權”，對于涉及高校的重要事務以及關乎高校利益相關者的事宜無法發(fā)表觀點，其根本原因是基層學術組織的地位遠在學術與行政兩大體系之下，沒有資格對一些關乎自身的事宜發(fā)表意見，也就無法有效地發(fā)揮其監(jiān)督作用，因此對于基層學術組織，在加強建設的同時更要提高其在組織結構中的地位，在權力分配上給予民主機構對于高校的重大決策擁有否決權，使其成為凌駕于學術和行政體系之外的第三支力量，這樣的機構設置能夠更加體現高校組織結構設置的民主性，而其也能夠有效地監(jiān)督學術和行政權力的使用。

四、促進組織結構的扁平化

法約爾提出的“跳板原則”指出，在一定的條件下，允許跨越權力線直接進行橫向溝通，旨在克服信息層層傳遞而導致的信息延誤和失真等，這正說明了組織層級繁多的弊端，在組織中，每個額外層級都會加速形成一個惰性、低效和松弛的組織環(huán)境。同理，我國高校這種層級分明的管理體制使得其內部層級數量從上到下約有13級之多，這不僅導致機構的臃腫，也會造成管理的混亂。這種情況下，組織內部上下級的溝通不再是雙向的，而是單向的，很容易造成體制的僵硬以及決策的不科學甚至失誤，可見，高校“瘦身減肥”勢在必行。

傳統(tǒng)高校組織中是完全以專業(yè)為核心來劃分的，教師固定屬于某個系，按照專業(yè)將各系分為若干教研室，這種劃分模式因適應于我國之前高等教育模式的發(fā)展狀況而得以保留，其劃分精細、管理集中，在一定程度上有許多可取之處。現如今由于高校戰(zhàn)略目標的轉變以及對于高等人才培養(yǎng)模式的調整，教研室的存在已不再合理，因此，新的組織框架形成了從校到學院再到系的三層管理模式，學校仍為決策層，學院則作為中間管理層，系成為基層學術組織結構，基于這一模式將教學、科研、人事、資源配置等權力的下放，學院沒有過多的限制，能夠獨立自主地處理內部事務，進而提高了高校組織結構整體的辦事效率。這種管理模式具有典型的事業(yè)部制的組織結構特點，充分實現了將決策權集中的同時進行分散經營管理，體現了集權與分權的統(tǒng)一。在這樣的組織結構下，各學院可以根據自身的學科特點和發(fā)展方向與其他學科和學院一起形成跨學科的教學或科研矩陣，這種靈活的矩陣式組織的形成有利于將各院校聯系起來，充分促進跨學科科研和交叉學科的進一步發(fā)展，進而提升高校的學術性。