關于實施國有企業混合所有制改革的若干思考

國家能源集團聯合動力技術有限公司 智佳佳

一、實施混合所有制改革是新時代深化國企改革的重要抓手

黨的十九大報告明確提出，要深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。進入新時代，面對錯綜復雜的國際政治經濟環境，國有企業需要通過深化改革，切實肩負起創新驅動發展和高質量發展的使命。

實施混合所有制改革是高質量發展的客觀要求。國有企業存在產權結構單一、公司治理形式化、借助信用擴張和盲目投資、過度追求規模等問題。實施國有企業混合所有制改革有利于提高國有企業活力和效率，確保國有資本更好地發揮引導作用。實施混合所有制改革是國有企業改革的重要突破口，部分國企仍存在預算軟約束、激勵機制不到位、效率較低、活力不足等問題。通過引入民營資本，有利于促進國有企業與市場經濟的有效對接，進一步激發國有企業活力，提高資本回報率。實施混合所有制改革是培育世界一流企業的重要突破口，有利于激發民營企業的活力，整合國有企業擁有的獨特資源，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展，形成混合所有制企業的國際競爭力。

二、實施國企混合所有制改革必須堅持正確的目標導向

根據黨中央、國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的頂層設計，準確把握國有企業混合所有制改革的精神實質，堅持正確的目標導向，推動高質量發展，提升國有資本配置效率。

一是始終堅持和加強黨的領導。深入貫徹“兩個一以貫之”，把建立黨的組織、開展黨的工作作為推進混合所有制改革的必要前提，確保黨的領導、黨的建設在混合所有制改革中得到充分體現和切實加強。二是確保國有資產保值增值。堅持規范運作、防范風險，完善資產交易方式，完善資產定價機制，防止國有資產流失，確保國有資產保值增值。三是公司治理水平顯著提升。董事會實現主體多元、履職專業、治理規范，經理層授權管理制度、經營自主權得到充分落實，監事會獨立性、權威性進一步增強，形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的法人治理結構。四是實現戰略融合、互利共贏。充分發揮各類資本在資源、技術、機制及管理等方面的優勢，企業經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強，經營效益、經營效率、市場競爭力達到行業領先水平，形成可復制、可推廣的改革示范案例。五是切實保障職工合法權益。涉及職工切身利益的改革事項，預先做好評估，充分保障職工對混合所有制改革的知情權和參與權，相關議案提交職工代表大會審議通過，有效凝聚職工改革共識，形成改革合力。

三、實施國有企業混合所有制改革的政策建議

2013年以來，中央企業推進的混改事項達4000項，引進各類社會資本超過1.5萬億元。混改企業戶數超過中央企業法人單位的70%以上，由于引進社會資本形成的少數股東權益占比由2012年年底的近27%提升到了目前的38%。下一步，建議按照“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”的總要求，圍繞制約國有企業高質量發展的關鍵問題，在更高起點上謀劃，鼓勵改革創新，實現系統集成、協同高效，積極穩妥推進混合所有制改革。

第一，堅持分層分類，積極穩妥推進國有企業混合所有制改革。解決好“誰來改”的問題，國有企業混合所有制改革必須把握好一下幾個方面：

一是按照分層分類的思路穩步推進，及時總結經驗，深化重要領域混合所有制改革試點。國有企業集團公司層面以保持國有獨資或全資為主，具備條件的可以引入其他國有資本實現股權多元化。重點推進國有資本投資、運營公司出資企業和商業一類子企業混合所有制改革。積極推進商業一類子企業混合所有制改革，國有資本可以絕對控股、相對控股或者參股。穩妥推進商業二類子企業混合所有制改革，保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股，規范并有序推進具備條件的公益類企業投資主體多元化。

二是優先選擇市場化程度高的國有企業。開展混合所有制改革試點，引進專業實力強、市場化運營經驗豐富且優勢互補的外部投資者，推動國有企業圍繞主責主業大力發展實體經濟，做到國有資本有進有退。促使國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業領域集中，向關系國計民生、應急能力建設、公益性的行業領域集中，向戰略性新興產業集中。在市場化經營上大力拓展供應鏈管理、供應鏈金融和投資領域，實現企業轉型；夯實區域產業支撐，推動高端服務業發展；開拓海外業務，促進企業走向國際化，推動發展戰略落地。借鑒所取得的成功經驗，按需引戰投、全體轉機制，逐步對其他所屬企業實施混改，建立健全現代企業制度、激發企業活力，提高資本配置和運行效率，實現企業高效發展。

三是堅持“一企一策”，因時因地制宜。國有企業集團公司對所出資企業混合所有制改革進行研究評估，指導具備條件的企業“一企一策”制定方案，成熟一個推進一個。加大培育新動能，更多投資5G、工業互聯網、人工智能、數據中心等新型基礎設施建設，促進新一代信息技術與產業深度融合，促進國有企業的數字化、智能化轉型。探索實施國有優先股制度，對部分國有資本體量較大或資金需求量較大的充分競爭類子企業，在引進戰略投資者或同步實施員工持股時，經國有資產監督管理部門批準，可在保持國有絕對控股的條件下，探索將部分國有股權轉化為優先股，優先享有固定回報并可積累、可轉換，實現所有權和經營權相分離。

四是加強對混合所有制改革的監督。充分發揮企業內外部監督力量的作用，加強對混合所有制改革重點環節和全過程的監督，防止國有資產流失。建立健全混合所有制改革項目跟蹤和后評價制度，強化對改革實施情況的監督和改革成效的評估，防止“只混不改”或者“重混輕改”。規范國有企業參股投資，加強參股股權管理，切實防止“只投不管”。

第二，堅持引資本，實現國有資本和非國有資本的融合發展。解決“和誰改”的問題，要著眼長遠，把握好匹配度與互補性，尋找具有市場化特征、與企業具有戰略協同性、能夠形成協同效應和聚合效應的投資者，積極引進戰略性投資者和積極的財務投資者，在股權結構中實現多元化，

一是建立明確的進入與退出機制。資本以出資人的經營戰略和商業價值為導向進行流動，在規則之下自由地進入與退出，保證各類資本能進能出。不斷完善國有資產管理體制和現代企業制度，建立科學有效、能夠保證各類股東合法權益和話語權的法人治理結構，確保混合所有制企業的市場化運作不遭受不合理的行政干預。合理設計和優化股權結構，鼓勵國有企業引進持股5%以上的戰略投資者進來，積極參與公司治理。

二是選擇合適的戰略投資者和合作伙伴。在引進戰略投資者時，慎重考慮對方行業地位是否堅實、雙方合作是否具有可持續性等問題。基于公司自身發展戰略和行業發展方向，重點引進戰略協同、優勢互補的戰略投資者，在引入戰略協同的戰略投資者后，關鍵是用好戰略投資者的資源稟賦，創新合作模式，提升產業價值鏈，賦能高質量發展。建立非國有資本資質、信用的評估制度，加強對非國有資本質量、合作誠信與操守、債權債務關系等內容的審核。

三是把上市作為重要途徑和內容。推動具備條件的競爭類企業集團實施混合所有制改革整體上市。支持省市國有企業圍繞做強做優主業和提升專業化程度，并購上市公司。支持省市國有控股上市公司圍繞企業戰略和產業鏈，開展并購重組，提升上市公司質量。支持符合條件的境外上市公司回歸A股、國有控股上市公司B股轉A股，增強上市公司融資功能，進一步提升國有企業資產證券化水平和上市公司質量。

四是加強在文化、管理與技術上的深度融合。為防止因文化差異而出現的摩擦與沖突，降低企業內部交易成本，注重不同所有制投資者或企業在文化方面的融合，形成統一、系統的企業文化，使各類投資者充分發揮各自的比較優勢，產生“1+1＞2”的效果，達到預期發展目標。

五是堅持公平、公正、公開進場交易。根據《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》規定，“企業國有產權轉讓應當在依法設立的產權交易機構中公開進行，不受地區、行業、出資或者隸屬關系的限制”。相關資產定價需通過產權交易機構公開征集投資方，投資方以合理價格進入，確保國有資產不流失。完成掛牌公示程序后，符合條件的戰略投資者同步完成增資入股、工商變更手續等工作。

第三，堅持體制機制改革，將黨的領導和公司治理有機結合。解決好“改什么”的問題，要以黨建為引領，以《公司法》為根本，立足企業獨立法人主體地位，建立健全混合所有制企業公司治理體制，逐步構建具有較強競爭力的市場化經營機制，實現國企治理和經營層面的改革。

一是全面加強黨的領導和黨的建設。堅持“兩個一以貫之”，明確黨委會在混改后公司的法定地位，堅持把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨委會內嵌到公司治理結構中。把建立黨的組織、開展黨的工作作為國有企業推進混合所有制改革的必要前提，根據不同類型混合所有制企業的特點，科學確定黨組織的設置方式、職責定位、管理模式。制定公司黨委會研究決策的重大經營管理事項清單，明確黨委會研究作為前置程序，明確黨委與董事會、經理層、監事會的權責邊界。堅持黨管干部、黨管人才原則，打造強有力的干部人才隊伍。

二是充分發揚改革創新精神。進一步解放思想，打破思維定式，敢于創新、大膽探索、科學求證，突出問題導向、目標導向和效果導向，探索更為靈活、更適應企業改革發展道路的企業管理方式，確立企業的獨立市場主體地位，致力于突破企業發展瓶頸、解決重點難點問題、尋找新的發展機遇，充分激發企業活力和創造力，提升核心競爭力。對于國有相對控股的混合所有制企業（含上市公司），支持以股權關系為基礎、以派出股權董事為依托，充分發揮股東（大）會、董事會作用，在重大事項決策、選人用人、薪酬分配、履職待遇、業務支出等方面，探索實施有別于國有全資和絕對控股企業的差異化管控。

三是完善公司法人治理機構。按照權責對等原則，科學設置公司組織機構，明確股東會、董事會和經營管理層的權利和義務。突出管資本為主，配強董事會班子，建設決策型董事會。全面落實董事會行使重大決策、選人用人、考核評價、薪酬分配等職權，全面建立董事會決策事項跟蹤落實機制。建立外部董事專家庫，拓寬外部董事選聘渠道。建立董事會決策效能評估和激勵約束機制，針對不同類型董事實行差異化考核評價。落實企業市場主體地位，實施分類授權管理，建立健全權責利相統一的授權鏈條和與之相適應的授權監管體系，企業自主決策經營管理目標、財務相關事項、生產經營計劃、采購等各類運營事項。

四是實行經理層任期制管理。明確經理層責任、權利、義務，嚴格任期管理和目標考核。重點支持市場化程度較高的二級、三級競爭類企業加快推行職業經理人制度，構建公開招聘、外部尋聘、內部選聘、現有人員轉聘等多種聘用渠道，引進外部優秀經營管理人才，暢通現有經理層與職業經理人身份轉換通道，有序擴大職業經理人隊伍。與經理層簽訂聘任和績效協議，明確聘任期限和業績目標要求。建立與業績考核緊密掛鉤的激勵約束和引進退出機制，實施差異化薪酬分配，由董事會根據業績考核結果決定經理層續聘等事項。

五是完善市場化薪酬政策。某國有能源企業混改后實施高效靈活的工資總額管理，實行工資總額單列管理，與公司經濟效益、資產規模相掛鉤，實行同向聯動，構建以創新為導向的分層、分類、分階段差異化考核機制，實施超額利潤提成、員工項目跟投、職工獎勵及福利基金等多種激勵辦法，在工資總額中單列管理，目前該企業已經在扭虧的基礎上連續三年取得盈利，企業經營效益逐年向好。

六是積極開展員工持股試點。某能源企業科技環保公司、高新技術公司推廣員工持股試點經驗，鼓勵建立將員工持股份額與個人業績考核掛鉤的股權動態調整機制，積極探索以科技成果出資入股。在保證國有資本控制權不變的前提下，適度放寬員工持股企業與集團內部交易比例限制，適度放寬員工持股比例和單一員工持股比例。設立中高級管理人員、銷售骨干等核心人才持股平臺，完善核心人才持股的進入、退出、轉讓機制及動態調整機制，實現員工與公司利益共享、風險共擔，進一步激發員工活力，打造員工、股東及公司的利益共同體，目前該科技環保公司已經實現連續盈利，成為該板塊的支柱產業之一。