分析違法用地類型追責風險及對策

貴州省鳳岡縣自然資源局 練勇

一、耕地保護令人擔憂

土地資源需要全人類愛護和珍惜，資料顯示，人類80%的熱量、75%的蛋白質、88%的食物和其他生活必需品由土地提供。全國人均耕面積僅為1.5畝，不足世界人均耕地的一半。經統計，全國耕地面積減少速度雖然放緩，但耕地面積每年仍以100萬畝的數量在減少。

以貴州省鳳岡縣為例，2010年第二次全國土地調查，鳳岡縣耕地為57610.18公頃，貴州省人民政府下達《鳳岡縣土地利用總體規劃》（2006-2020年）耕地保有量為55533公頃，永久基本農田保有量為49933公頃。永久基本農田保護率為89.9%，高于土地管理法規定的80%。

鳳岡縣2019年第三次全國國土調查，全縣耕地面積為48675公頃，面積比保有量減少了6858公頃。現有耕地面積小于上輪永久基本農田保有量面積1258公頃，耕地和永久基本農田保護面臨前所未有的壓力。

以鳳岡縣近四年土地衛片執法為例，2017年度國家下發疑似違法圖斑167個，監測面積2785.3畝，其中耕地面積1629.99畝；2018年度國家下發疑似違法圖斑286個，監測面積2304.1畝，其中耕地1434.2畝（涉及永久基本農田409.09畝）；2019年度國家按季度共下發疑似違法圖斑367個，監測面積3525.7畝，其中耕地1692.78畝（涉及永久基本農田769.94畝）;2020年度國家按季度+年度共下發疑似違法圖斑1164個，監測面積5651.78畝，其中耕地3045.84畝（涉及永久基本農田1349.01畝）。

通過實地核查和資料佐證，鳳岡縣2017年度違法占耕比為4.09%，2018年度違法占耕比為5.08%，2019年度占耕比為12.54%%，2020年度占耕比為6.73%。

二、違法用地的幾種類型

通過調查分析，違法用地目前主要存在五大類型。

民生事業型。此類土地違法普遍存在用地未批先建或不批先建的問題，典型的先上車后補票。但現實中往往長期未補票，形成違法事實，集中體現在交通、水利、民生項目等方面。

搶抓機遇型。此類土地違法主要是業主單位為了爭取上級匹配資金和落實上級的建設工期，時間緊、任務重，為了搶抓機遇，造成未批先建。

投機倒把型。此類土地違法主要是項目業主在取得第一期土地手續后，第一期土地已建設完成，在只有規劃批復未取得二期用地手續的情況下自行投入二期建設。其次是私人建房存在批少建多、擅自加層、改變容積率等問題，造成規劃與實際建設不一致。

不符規劃型。此類土地違法是在項目選址時沒有充分考慮項目是否符合土地利用總體規劃和城市總體規劃，擅自占用生態紅線，導致項目落地后無法上報審批。

盲目蠻干型。此類土地違法主要是農村村民建房，村民擅自占用集體土地建房，不管后果，自行其事。其次是企業或個人擅自占用土地搞設施農業用地項目，未按設施農業用地管理相關規定辦理設施農業用地備案手續。

三、違法用地追責風險

（一）用地監管手段多樣化。

一是從2006年起，國家建立土地督察制度，由原國土資源部向地方派駐9個國家土地督察局，承擔對所轄區域的自然資源督察工作。

二是土地資源已實行“天上看”“網上管”“地上查”的模式管理。國家實現遙感衛星監測對全國31個省（區、市）和2859個縣的土地變化情況實時動態監測，對監測的圖斑未辦理用地手續的將實行問責。

三是2019年起，國家對衛片執法檢查開始實行“年度+季度+月”的監測方式，遙感監測覆蓋面廣，變化圖斑形象直觀，針對性較強，高精度監測最小圖斑20平方米的變化都能被發現。

（二）各類專項督察進入常態化。

如耕地保護督察、自然資源例行督察、“大棚房”專項清理、違建別墅專項整治、耕地衛片監督遏制耕地“非農化”防止耕地“非糧化”整治以及即農村亂占耕地建房問題整治等，各種專項土地督察已成常態。

（三）法律法規問責條款具體化。

一是監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部三部門頒布的《違反土地管理規定行為處分辦法》（15號令）第三條規定，土地管理秩序混亂，致使一年度內本行政區域違法耕比達到15%以上或者雖然未達到15%但造成惡劣影響或者其他嚴重后果的；發生土地違法案件造成嚴重后果的；對違反土地管理規定行為不制止、不組織查處的；對違反土地管理規定行為隱瞞不報、壓案不查的，將對政府一把手和其他負有責任的領導人員，給予警告或者記過處分。情節較重的，給予記大過或者降級處分。情節嚴重的，給予撤職處分。

二是《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉規劃法》等法律明確規定，國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權，非法批準征用、占用土地，視情節輕重處以3到7年有期徒刑。

四、違法用地產生的原因

違法用地產生的主要原因是用地單位或個人基本上都是自行選址，自行向農民購買，自行付款，領導和部門拍板等，一些違法用地要么是規劃滯后，要么是用地單位和個人不懂法、不主動。

（一）利益驅動，明知故犯。

一是隨著產業結構和經濟增長方式的調整，在主城核心區實施“退二進三”經濟發展戰略后，許多中小企業遷移至主城區城鄉接合部，有些地區交通便利，發展的空間較大，企業業主普遍看好，在難以或無法進入工業園區取得工業用地的情況下，通過鄉鎮政府或村（居）委會租用集體土地進行建設的問題較為普遍。

二是一些地方政府沒有樹立真正的科學發展觀，面對國家嚴格控制新增建設用地規模的宏觀調控形勢，少數部門和企業無視國家和上級政府的有關規定，依然存在“以地生財”和“以地招商”的思想，以統籌城鄉發展、新農村建設和農業產業結構調整為由，特別是招商引資項目，無視土地管理政策法規，沒有進行科學合理的規劃布局，盲目引進企業或業主，擅自表態或默認企業違規用地，無序發展。

三是土地違法成本太低，違法用地制止和查處難，大量的違規違法用地沒有受到應有的處理，對責任人處理的力度又上不去，法不責眾，影響了法律的嚴肅性和權威性。

四是體制機制有缺陷。地方自然資源部門是政府的工作部門，讓他去監督地方黨政是不現實的，存在“具體事難做，面對政府無力”的局面。

（二）批而未供，已建未供

一是原招商的項目因企業取消投資，受國家經濟宏觀調控，政府擬規劃住宅及商服用地無企業及時開發，政府擬規劃工業用地暫無企業落地，，地塊不能利用，政府投資的民生項目由于資金未到位。

二是鄉鎮人民政府和相關職能部門對已建設項目辦理用地手續重視不夠，存在需要時才辦理的思想。

三是企業與政府共同開發的項目，因出讓金繳納等問題，項目已建設但未完善用地手續。

四是企業與地方政府當初簽訂用地協議并約定了土地價格，但后來土地評估價格高于當初簽訂的協議價格，導致項目已建設但未完善用地手續。

五是企業與地方政府簽訂招商協議，由于企業自身經營不善，資金后續未跟上，造成項目已建設但未完善用地手續。還有少數房開項目一期項目完工后，因存在與政府債務等原因，在未完善用地手續的情況下就擅自投入二期建設。

五、違法用地對策及建議

對違法用地建議采取“消存量，防增量”的辦法處理。按照現有政策，積極消化存量違法用地，多部門監管，防止增量產生。

（一）加強宣傳培訓

一是廣泛宣傳，充分利用現行的網絡平臺，將已實施的《土地管理法》《土地管理實施條例》等相關法律法規及辦理流程，以短信的形式讓廣大干部群眾知曉，共同樹牢耕地保護意識，堅決杜絕新增違法用地現象的發生。

二是組織縣（區）主要領導分批次集中培訓，通過培訓，讓地方主要領導及時了解當前國家用地政策及現實資源狀況，讓地方政府從源頭真正做到依法依規用地。

（二）精準項目選址

在新項目選址時，必須符合國土空間規劃及相關規劃，必須有建設用地指標，在符劃規劃的前提下未取得建設用地指標的項目應及時組織資料上報省人民政府、國務院審批，待審批后按程序組織供地后方可動工建設，未獲得建用用地指標的項目一律不得開工建設。

（三）切實壓實責任

按屬地原則管理，實行網格化管理，建立包保責任制，由各村（社區）的鎮掛包領導牽頭，各村（社區）總支書記（主任）為第一責任人，各組包組干部為具體責任人，層層落實包保責任，負責及時發現和處置新增違法問題，對不制止或制止有難度不報告的，將追究責任人責任。

（四）注重問題整改

一是對違法占用耕地的單位和個人，區別原因、分類處理。地方人民政府應出臺相關規定，做到項目選址不違背國土空間規劃、城市總體規劃、村莊規劃等。

二是對批而未供地塊，地方政府確實落實不到項目的，按自然資源部出臺的增存掛鉤政策納入增存掛鉤，對納入增存掛鉤的地塊按程序申請撤回后，對重新落實的地塊上報審批。

（五）嚴肅追責問責

認真貫徹執行監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部三部門頒布的《違反土地管理規定行為處分辦法》（15號令），落實保護耕地共同責任，加大土地執法監管力度，特別是公檢法、紀檢監察、綜合行政執法等部門要動真碰硬，持續保持高壓態勢，建立協作配合工作機制，抓典型案例，一查到底，嚴肅追究責任，既查事又查人，讓違法用地者付出更大的成本，縣級對鄉鎮全年違法占耕比超過15%的，縣委暫停用地計劃指標，用最嚴格的土地管理制度保護好耕地。