非訴訟糾紛解決手段于社會治理方面的應用與思考

中共遼寧省沈陽市蘇家屯區委政法委 李中焱

2020年中央政法工作會議上作出了一個重要的決策部署，要“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”。2021年又進一步提出了《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，這是對有效適應新常態經濟發展時期當下我國基層社會主要矛盾模式變化的深刻理論分析，是對有效推動當前我國基層社會治理體系模式變化創新的重要理論闡述，是對深入踐行我國新經濟社會發展理論觀念創新作出的重大政治理論實踐創新，這準確地把握了處理矛盾糾紛的主體發展模式變化和牢牢地抓住化解矛盾糾紛運用手段的轉型化與升級化的新發展趨勢，同時也推動了我國基層社會治理走向多元化、轉型化和升級化，為建立建成基層社會治理的高能體系和促進國家社會治理體制能力的現代化指明了發展方向，提供了一個基礎性的理論遵循。

一、問題的提出

近一段時間以來，國家提出要打造建設區（縣）域“三級社會治理綜合服務中心”，基于新生事務以及其中蘊含的制度體系理論，筆者進行了認真思考和細致研究。現在明確了這項工作的總體方向就是要加快統籌推進各自所在區（縣）域內的行政信訪接待中心、公共法律咨詢服務中心、綜治服務中心、行政糾紛調解中心、檢察訴訟服務代理中心、法院訴前調解中心等多個職能部門的有機融合，形成區（縣）、街道、社區（村）三個不同層次轄區的社會治理綜合服務中心，并堅持和鞏固發展“楓橋經驗”，進一步發揮基層的公共法律服務資源和法治宣傳力量，實現對轄區老百姓矛盾糾紛解決訴求的一窗口受理、一體化研判、一攬子調處、一條龍服務、一網式跟蹤。

從被集中整合的部門職能來看，目的主要是在于充分利用法治的思維與法治的手段去解決各類社會矛盾，構建“大調解”的工作格局，推進多種矛盾化解的途徑有機銜接，融合發展，形成合力，利用好各個部門手中的法律資源優勢，完善多渠道、多層次地化解聯動機制。什么是非訴訟糾紛解決手段?又該如何利用好非訴訟糾紛解決手段?真正實現從“物理性質的搬家到化學性質的轉化”就顯得格外重要，筆者對非訴訟糾紛解決手段的應用及相互之間的融合方式加以論述和猜想。

二、常見非訴訟糾紛解決手段種類與特征

（一）調解

主要是指具有中立性的第三者通過當事人之間的意見交換或者提供正確的信息，從而幫助當事人達成合意的場面[1]。中國當代的調解制度雖未形成一體化的調解系統，但調解門類基本齊全，主要包括以下三種：

（1）人民調解。人民調解是指在人民調解委員會的主持下，依照有關法律和公序良俗，對糾紛雙方當事人進行說服規勸，在彼此自愿的情況下互解互諒，達成協議，消除紛爭的活動。人民調解受理的對象主要有三種，即公民與公民之間的民事糾紛、公民與法人之間的民事糾紛、社會組織之間的民事糾紛。人民調解以其自身的群眾性、民間性、自治性、準司法性、免費性等特征，使其具有強大的生命力，體現了人民調解的草根性和優勢性。

（2）行政調解。行政調解是指具有調解糾紛職能的行政主體，根據國家法律、政策和公序良俗，在雙方當事人自愿的前提下，在分清主次、明辨是非的基礎上，通過說服教育，促進雙方自愿達成協議從而解決糾紛的活動[2]。受理范圍主要包括10種類型，涉及治安、交通事故損害賠償，消費者權益保護，醫療糾紛，物權認定，環境污染賠償等。各級行政機關都應組建行政調解隊伍，履行行政調解職能，在職責范圍內依法進行行政調解。我國正處在社會發展改革的深水區，各類矛盾高發突發，借助行政機關的業務專業性、管理范圍的廣泛性、調解手段的靈活性以及協商結果的認同性來化解民事糾紛，不僅有利于維護和保障廣大公民的合法權益，更有利于監督行政權力的使用。

（3）法院調解。法院調解法是指對民事、行政案件在人民法院審判組織主持下，訴訟雙方當事人平等協商，達成協議，經人民法院認可，以終結訴訟活動的一種結案方式。《民法典》基本已涵蓋了其所受理民事案件的范圍，《行政訴訟法》中強調了人民法院在審理涉及行政案件時一般不適用調解，但同時又單列了3種可以調解的情形，即行政賠償、行政補償以及行政機關行使自由裁量權的案件。國家鼓勵法院在審理案件過程中先行使用調解，2019年由最高人民法院發布的《關于建設一站式多元解紛機制 一站式訴訟服務中心的意見》中指出，通過建立調解前置機制，充分發揮訴前調解作用，宣傳訴訟費減免政策，積極引導和鼓勵糾紛當事人選擇非訴訟方式解決糾紛。

（二）仲裁

仲裁是指經雙方當事人協議同意，將爭議提交給公立第三人，由公立人（或組織）對該爭議的內容進行評判并作出裁決結果的一種糾紛解決制度。它的受理范圍主要為公民、法人和非法人組織之間發生的合同糾紛或財產糾紛等，《仲裁法》第三條否定列舉了兩款不予受理的沖裁情形，分別是涉及民事法律的婚姻家庭糾紛和依法應當由行政機關處理的行政爭議。仲裁制度作為主要解決經濟類糾紛而普遍設立的一種法律制度，具有悠久的歷史，特別是在民商事領域、國際貿易領域、勞動人事領域，對化解糾紛起到重要作用。

（三）行政裁決

行政裁決是指行政機關或法定授權的組織，依照法律授權，對當事人之間發生的與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的具體行政行為[3]。通過查詢國家法律法規數據庫，還未發現我國已出臺與行政裁決方面有關的法律，但是2020年起施行的《遼寧省矛盾糾紛多元預防化解條例》第三十四條第三款已將行政裁決正式歸入為當事人可以依法自主選擇矛盾糾紛化解的途徑，這成為行政裁決作為解決矛盾糾紛化解手段的重要依據。

（四）行政復議

行政復議是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向法定的行政機關提出申請，由受理機關根據法定程序對具體行政行為的合法性和適當性進行審查并作出相應決定的活動[4]。它主要應用于化解一些針對行政機關具體行政行為的爭議糾紛，在《行政復議法》中列舉了十一種符合的申請復議情形，行政復議機關通過為糾紛當事人提供對方平等的平臺，傾聽當事人的申訴申辯，使當時人和行政機關相互妥協，達成合意，有效地化解行政爭議。

上述均為較常見的非訴訟糾紛解決手段，除此之外，還有一些較少使用的解決手段，例如，行業調解、律師調解、行政申訴、行政仲裁、行政信訪、公正等方式，在此不作詳細論述。

三、“組選化”的非訴訟糾紛解決模式

我國非訴訟糾紛解決手段非常豐富，門類、品類也相對齊全，但支撐各手段應用的規范內容分散在許多單獨的法律、法規、規章中，目前涉及非訴訟糾紛解決手段程序應用的法律不多，但從同一化、規范化、程序化的角度出發，應松年教授提出，我國解決糾紛的法律制度體系應當分為三個層次：第一層次為調解，第二層次為仲裁和申訴，第三層次為訴訟。使三個糾紛的法律機制成為一個體系，大量糾紛都應該通過第一、第二層次得到解決，訴訟應是最后一道防線[5]。鄧剛宏教授也提出，調解機制應分為三個層次，順序依次為人民調解、行政調解和司法調解。普通矛盾糾紛可以通過人民調解和行政調解來解決，把司法調解放在最后[6]。

筆者不揣淺陋，思考是否應研究制定“非訴訟矛盾糾紛化解程序法”來明確各種應用手段的規范適用，就此觀點，筆者提出“先免費后收費”的“組選化”非訴訟糾紛化解模式，以“費用”特征作為切入點，實現多種手段在應用先后順序上的有機融合，推進非訴訟糾紛解決方式在訴訟前的廣泛使用。在區分清楚糾紛類型的基層上，通過兩種糾紛解決方式加以模塊組選。組選模塊一：步驟1，區辨民事糾紛。步驟2，提供免費解決手段，如人民調解、行政調解、行政裁決等。步驟3，提供收費解決手段，如仲裁，法院調解等。步驟4，指導民事訴訟。組選模塊二：步驟1，區辨行政糾紛。步驟2，提供免費解決手段，如行政申訴、行政和解、行政復議等。步驟3，提供收費解決手段，如法院調解等。步驟4，指導行政訴訟。

（一）模塊特點

當一個糾紛進入組選模塊之前，首先進行了人為的預篩檢，區分了糾紛在類型和性質上的定位，即區分是民事糾紛還是行政糾紛，這一篩選流程至關重要，因為只有進行區分才能為矛盾糾紛的實質化解選擇標準的適配路徑，提供更優質的排列組合算法組合。由于非訴訟糾紛解決手段的種類繁多，在上述模塊一和模塊二中沒有一一列舉，利用排列組合計算方法和n≥3，數字“3”為非訴訟糾紛解決手段的種類數），列出計算公式F=F1+F2=據不完整統計，組選模塊至少可提供大約75條化解路徑。

（二）模塊優勢

組選模塊的優勢在于：一是當法律確認程序的共定力之后，使老百姓更加清楚明白地知道遇到矛盾糾紛問題應該如何應對和解決，避免當事人攜帶問題混亂、無序、重復地尋求多部門幫助解決，一次又一次地將問題的解決路徑走入“窄巷子”，徹底打破想通過非訴訟手段化解矛盾糾紛問題而“找誰誰都管，找誰誰不管”的亂象怪圈。二是使當事人在屬地管轄范圍內能夠第一時間尋找到基層調解組織和路徑窗口，做到第一時間有人出面說和勸解，將矛盾糾紛問題消化在“原產地”，做到不“出口”、不上交、不對簿公堂、不傷害當事人和氣，消除社會戾氣，維護社會穩定和諧發展。三是通過對普遍存在于政府和社會中的法律調處糾紛資源進行整合，讓老百姓能夠自愿地多選擇，少跑路，降低訴訟成本，減輕訴訟負累，將非訴訟糾紛解決手段從沒有程序選擇的強制性向普遍選擇的功能性轉變，提高解紛功能的實際使用率。

（三）模塊缺陷

但是我們也不能單純地看到組選優勢而盲動枉從，任何改革或改變都不是一蹴而就的，阻擋組選模塊引入實用的最大壁壘，筆者認為應該是在非訴訟矛盾糾紛解決手段沒有切實解決矛盾糾紛問題，而當事人不得不尋求司法訴訟作為最后一個保障環節所引發的訴訟時效問題，換一句話來解釋，就是一個矛盾糾紛問題在非訴訟化解手段領域耽擱太久，又沒有得到很好的解決，此時的當事人再轉頭向法院提起訴訟時，會不會超過《民事訴訟法》和《行政訴訟法》所規定的有效訴訟期限，造成當事人訴訟被動的問題。為尋找解決這一問題的辦法，筆者大膽設想，一是要保障通過非訴訟糾紛化解手段作出的裁判結果具有終局性和司法強制性，使雙方當事人對裁判結果具有公平感和認同感。二是在各類《訴訟法》中，確認在矛盾糾紛進入非訴訟解決程序中的停留時間不納入司法訴訟時效中，要做好第一手登記制度設計，要求各機構如實記錄流程軌跡，留存備用。而就目前完備的法律規范和成熟的程序制度而言，非訴訟糾紛化解手段組選模塊確實存在不少欠缺之處，例如，各機構受理矛盾糾紛范圍的交叉性、實質化解矛盾糾紛的專業性、機構間信息交流互換的遲滯性等問題都是有待思考和解決的。需要特別強調的是，這個非訴訟糾紛解決方式模塊的使用前提一定是要尊重當事人的自愿選擇，不能強迫其“走完流程”，浮皮了事，之前所述國家提出要建設“三級社會治理綜合服務中心”的目的就是要為老百姓提供一個“走流程”的完整平臺，充分發揮平臺的最大作用。

四、結語

無論是通過訴訟方式解決爭議糾紛，還是通過非訴訟手段來化解矛盾，都是在現有的訴訟機制和非訴訟機制下，充分利用我國的糾紛解決資源來加以實現的，這種糾紛解決資源是需要投入大量的人力、物力、財力的，因此，應充分提高糾紛解決資源的利用效率來提升糾紛解決的實際效率。我國司法機關的訴訟資源利用率已經非常高了，即將達到飽和狀態，面對逐年大幅度遞增的民商和行政糾紛，充分利用好非訴訟糾紛解決資源尤為重要。調動好非訴訟糾紛解決機制發揮明顯作用和解決好各類非訴訟糾紛解決機制彼此間的融合銜接，或已成為中國社會治理亟待解決的大問題。