刑事附帶民事公益訴訟制度的優化進路

杭州師范大學沈鈞儒法學院 徐培穎

刑事附帶民事公益訴訟制度的建立為檢察公益訴訟工作提供了新的動力，但在公益訴訟試點及推廣之初并未受到與民行公益訴訟一樣的重視，相關規定也呈現出先天不足的短板。數據顯示，2019年我國刑事附帶民事公益訴訟案件占公益訴訟案件總數的77、82%，在司法實踐中占有重要地位①。刑事附帶民事公益訴訟可以借助刑事程序查清案件事實，但我國立法目前只是規定了檢察機關擁有刑事附帶民事公益訴訟的起訴權，并未細化具體操作規范，也沒有協調好刑事訴訟和民事訴訟的不同點，制約了制度實效的全然發揮。本文從制度的學理基礎出發，分析制度的現實運行樣貌，并在此基礎上為增強其制度的現實適應力提供一定的優化思路。

一、學理基礎

刑事附帶民事公益訴訟制度最大的特點就是從制度設計層面將其作為刑事附帶民事訴訟和民事公益訴訟的復合制度。所以，在介紹該制度在實務中的適用現狀之前，我們首先有必要從學理角度梳理該制度與刑事附帶民事訴訟的聯系與區別。首先，二者在本質上都依附于刑事訴訟程序，與刑事審判的關系可以概括成應當和刑事案件一并審判，且以刑事訴訟程序的存在為前提。其次，在具體的審理程序中，除了要遵循刑事訴訟法的規定之外，在例如保全措施、民事部分舉證責任方面，仍然適用民事訴訟法有關規定，這在兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下文稱《解釋》）第26條也得到了充分的體現。二者亦存在諸多差異。第一，附帶民事公益訴訟與附帶民事訴訟的最大差異在于是否涉及社會公益，附帶民事訴訟程序涉及和解決的都僅是私益問題，而附帶民事公益訴訟由于審理案件范圍涉及社會公益，這也是二者的本質區別。第二，對于檢察機關作為原告起訴的事由問題。在刑事訴訟法中，檢察機關能夠作為原告人提起附帶民事訴訟的內容必須是國家或集體財產遭受損失。但是在附帶民事公益訴訟制度中，《解釋》第20條已明確框定了檢察機關可以作為原告人附帶提起民事公益訴訟的案件范圍，即損害社會公益的犯罪行為。

二、現實樣貌

（一）管轄問題有待完善

一方面，級別管轄混亂，刑事級別管轄與民事公益訴訟的規定及其實踐相沖突。根據《解釋》第5條，市級檢察機關提起的第一審民事公益訴訟案件由中級人民法院管轄。《解釋》第20條又指出檢察機關提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄。然而，刑事附帶民事公益訴訟案件并不在《刑事訴訟法》規定的中級人民法院管轄案件范圍之內[1]。所以，通常情況下刑事附帶民事公益訴訟應當由基層人民法院負責審理。但在司法實踐中，除由基層人民法院管轄外，該類案件大多由中級人民法院進行審理。此外，從地域管轄來看，按照《刑事訴訟法》主要有“犯罪地”管轄和“最初受理的法院”管轄兩個管轄原則。“犯罪地”包括犯罪行為地和犯罪結果地，各類證據的收集都需要圍繞犯罪發生地來展開。但由于附帶民事公益訴訟涉及公共利益和不特定多數人的利益，導致數個不同地區的人民法院都有管轄權。以典型的河流環境污染公益訴訟案件為例，被告人將未經完全處理的廢水直接向河流排放后，廢水流經當地的多個區域，甚至跨越了其他省份，嚴重污染了其他地區的水體。按照地域管轄的規定，行為的發生地與結果地均可以對此類案件進行管轄，但“最初受理的法院”具有優先管轄權。無疑由“最初受理的法院”管轄能夠化解管轄權的分歧，但依此原則確定管轄權也許不是最佳選擇。因附帶民事公益訴訟兼具公益性與刑事依附性雙重特征，審判該類案件需要相應的司法資源，而這些配套的司法資源并不是所有有管轄權的法院都能具備的，這就可能產生類似案件經由不同人民法院審理，裁判結果大相徑庭的情形。

（二）訴前公告程序適用率低

實踐中，訴前公告程序適用率低與立法規定存在一定的沖突。《解釋》第13條規定檢察機關提起民事公益訴訟之前須進行公告，但并未明確刑事附帶民事公益訴訟是否也得進行訴前公告。2019年“兩高”以批復的形式要求刑事附帶民事公益訴訟也要履行訴前公告程序②。但實踐中大部分刑事附帶民事公益訴訟案件都沒有履行訴前公告。有學者曾對黃河流域的沿途省份共125份刑事附帶公益訴訟案件一審判決書作為有效樣本進行分析，在這125份一審判決文書中，檢察機關履行公告程序的共計58份，僅占46.4%，在是否履行訴前公告程序這一問題上，各地并沒有達成共識[2]。訴前公告作為公益訴訟程序中的關鍵一環，有其深刻的法理基礎。訴前公告是檢察機關提起公益訴訟的一種重要的前置程序。公益訴訟基于其公益性特征在許多程序上有其特殊樣態，一方面，公益訴訟適格當事人范圍較大，訴前公告程序的存在可以避免檢察機關侵犯適格當事人的訴權。另一方面，公益訴訟往往案情復雜，關涉重大社會利益，訴前公告程序有助于將公益訴訟矛盾高效化解在訴前，盡可能降低公共利益糾紛進入訴訟程序的可能性，減輕法院訴累。

（三）行為保全和調解存在制度障礙

關于行為保全問題，根據《刑事訴訟法》，在刑事附帶民事訴訟中，人民法院可依職權或依申請采取財產保全措施，這是基于對提起附帶民事訴訟人合法權益保護的考慮，但是此項保全規定并不包含行為保全。對于刑事附帶民事公益訴訟來說，行為保全中的訴前禁令對于防止相關犯罪行為進一步損害公益具有關鍵作用。單一的財產保全并不能滿足刑事附帶民事公益訴訟中的保全需求。對于調解問題，現行《刑事訴訟法》的規定以及結合司法實踐中法院的做法，在刑事附帶民事訴訟中，審前階段調解的力度是很大的，但是由于公益訴訟涉及社會公眾利益，所以在民事訴訟法司法解釋的規定中，公益訴訟案件對調解進行了限制，檢察機關作為公益訴訟起訴人，并不能隨意舍棄其所代表的公益。隨之而來的問題就是，刑事附帶民事公益訴訟的調解工作應當如何展開。

三、優化進路

（一）以移送管轄為補充，擴充指定管轄范圍

按照各級人民法院的職能權限，中級人民法院的職能要多于基層人民法院，審理案件只是其多種職能中的一種，如果將所有的附帶民事公益訴訟一審案件交由中級人民法院審理，勢必造成中級人民法院的訴累，影響中級人民法院其他職能的正常履行。如何改善現狀，需要立足于現有的制度框架。一方面，應當按照《刑事訴訟法》以及《解釋》規定，將附帶民事公益訴訟案件隨同公訴案件一并交由基層人民法院審理，也需要滿足司法實踐的需求，以移送管轄作為補充性規定。對于地域管轄的問題，可以通過擴充指定管轄適用范圍的方式解決。目前，公益訴訟在實務中已成為檢察內部的考核指標之一，而考核指標往往對檢察人員的辦案行為具有導向作用。因此，由“最初受理的法院”進行管轄的規定可能不是最優的選擇，會導致“爭奪”管轄權現象。而且，由于地域管轄的靈活性和不確定性，實際管轄的人民法院可能難以有實力對犯罪行為所造成的損失進行全面衡量，從而影響賠償結果。如何保障更為適當的人民法院能夠行使管轄權？這個問題可以通過完善指定管轄制度實現。根據《刑事訴訟法》以及司法解釋規定，指定管轄的范圍被限定為“有管轄權法院不宜行使管轄權”“規避管轄”以及“地區管轄不明”這三類，日后可將刑事附帶民事公益訴訟作為指定管轄的第四類，以此保障其在實踐中得以落地。

（二）檢察機關提前介入案件，立法明確訴前公告程序

盡管“兩高”的《訴前公告程序批復》中沒有對附帶民事公益訴訟的訴前公告程序期限作出說明，但實踐中都參照了民事公益訴訟的規定，將期限設定為30日。因此，在沒有特殊情形時，公訴期限與公告期限是一致的。即便該案的刑事部分在一個月內經審查符合提起公訴的條件，也需要等待公告期限屆滿后才能向人民法院提起公訴，這顯然不符合檢察機關的辦案現狀。實際情況是，當案件進入公訴階段，檢察機關需要足夠的時間核查當事人、案卷材料等事項，才能決定是否啟動訴前公告程序，這就直接影響訴訟進程，影響被告人“迅速審判權”的實現。

這一問題的解決可以從訴前公告程序的提前開展進行考慮。一方面，在損害社會公共利益的刑事案件立案后，公安機關有關部門即可將相關情況通報給檢察機關的公益訴訟檢察部，公益訴訟檢察人員在此時便可對案情進行審查，并且開展訴前公告程序。另一方面，就檢察機關內部而言，非公益訴訟檢察部在辦理案件的過程中若發現公益訴訟案件線索，即可將案件情況移送公益訴訟檢察部門并開啟訴前公告程序。在辦理涉損害公益案件的審查逮捕、審查起訴時，檢察機關也可以同步審查是否進行訴前公告。此外，還需從立法上進一步明確訴前公告。目前僅有司法解釋規定檢察機關需要訴前公告，但司法解釋位階較低，且規定不夠明確，尚未規定不履行后果，導致部分檢察院有恃無恐忽略訴前公告程序的履行。為提高訴前公告的實際適用率，可以進一步規定訴前公告對象、履行方式以及未履行的后果，甚至明確未經公告法院不得受理，以保障適格主體的公益訴權。

（三）引入行為保全措施，依民訴規定處理調解問題

對于行為保全的問題，由于附帶民事公益訴訟針對的是涉及社會公共利益的犯罪行為，該類犯罪行為最大的特點就是涉及范圍廣、損害的利益波及深。在實務中，大多數犯罪行為對社會公眾利益的侵害所造成的結果是潛在的。就此類案件而言，受害者乃至社會公眾對于惡性公害行為的及時制止是有迫切需求的，若只采取財產保全措施，對于防止公害損失的擴大并不能起到積極作用。引入行為保全措施，不僅有利于避免侵權行為的繼續，而且和私力救濟相比，國家機關的介入也能在一定程度上保障受害者一方的權益救濟。對于調解問題，《刑事訴訟法》規定附帶民事訴訟可以調解且調解力度很大的原因就在于防止刑事審判案件的過分遲延，提高訴訟效率。但立法者考慮到檢察機關在公益訴訟中代表的是社會公益，并不能經過調解程序隨意處分受害者的合法權益，所以選擇了折中的處理方式，即規定調解達成的協議必須進行公告且公告期不得少于30日，最后還須經人民法院進行審查并出具調解書，以此保障公民的監督權。

“兩高”《解釋》第26條規定未言明的事項應適用民事與行政訴訟法有關規定。雖然附帶民事公益訴訟依附于刑事審判程序，但是從邏輯上講，仍然屬于民事公益訴訟，所以對于調解程序，仍應當適用民事訴訟法及相關解釋的規定。

四、結語

刑事附帶民事公益訴訟制度自建立以來，在當下的司法實踐中并未能夠達到理想的法律效果和社會效果。在檢察公益訴訟日益發揮作用的時代背景下，理應促進其從現實步步接近理想的狀態，增強制度現實適應力的同時也要追求與現有的刑事附帶民事訴訟制度更好地銜接。為刑事附帶民事公益訴訟這棵樹苗的生長培育更多制度的沃土將是未來公益訴訟領域的一項重點工作。

注釋

①參見《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》。

②參見《最高人民法院、最高人民檢察院關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》。

相關鏈接

檢察公益訴訟是指人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規定的除外。

探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大部署。在以習近平同志為核心的黨中央領導下，檢察公益訴訟制度從頂層設計到實踐落地，從局部試點到全面推開、健康發展，形成了公益司法保護的“中國方案”，受到了廣泛關注與大力認同。

人民檢察院辦理公益訴訟案件的任務，是通過依法獨立行使檢察權，督促行政機關依法履行監督管理職責，支持適格主體依法行使公益訴權，維護國家利益和社會公共利益，維護社會公平正義，維護憲法和法律權威，促進國家治理體系和治理能力現代化。