資管新規背景下地方政府融資模式創新探討

程亞珠

(濟寧祥城投資集團有限公司，山東 濟寧 272400)

近些年，自從構建了地方政府融資平臺以后，其逐漸成為地方政府融資模式的中心，是經由地方政府部門成立為其進行融資并且幫助參與基礎建設等公用事業的公司。政府收入和融資平臺依舊使用銀行貸款和城投債等傳統融資方式的話，是不符合區域政府提出的資金需求，在這一背景下，非標融資以及PPP項目等多種類型的創新性融資方式逐漸出現，不過，因為中央和地方之間有著一定的代理關系，預算軟約束和剛性兌付等問題的形成使得融資平臺債務呈現出了大規模擴張的現象，監管不到位，為后期金融工作埋下了嚴峻的安全隱患。

一、地方融資的因素以及現狀探討

當前階段，要想增加市場行為的規范性，避免不良金融風險問題出現，我國頒布了有關于規范金融機構資產管理業務的指導建議，此項建議被稱之為資管新規。并且以商業銀行為主的金融機構將會受到該項新規定的巨大影響，同時金融機構屬于地方政府的主要融資來源渠道，融資平臺中應用的產業基金和PPP項目等外融資渠道還會受到資管新規中相關內容的影響。所以，在資管新規的影響之下，采取何種方式轉變融資理念，創新融資方式是地方政府探究的首要問題。

1.地方政府融資需求-公共管理項目的特征體現

新時代背景下，地方政府主要是在履行公共服務以及管理職能的基礎上發展區域經濟，提升經濟水平，并且公共管理項目是地方政府提供公共物品以及服務的主要方式。一般來講，可以將公共管理項目分成多方面，分別是純公共項目、準公共項目、戰略性以及政策性項目。第一種由政府方投入資源，民營企業不會參與到投資建設環節中。第二種受到市場的作用極高，可是因為提供的服務以及產品有著公益性質，因此收費無法和支出相抵銷。第三種類型對我國戰略性部署有著一定的意義，不管是投入還是規模等，都是特別大的，通常政府部門進行管理和負責的。

結合以上論述得出，不管公共管理項目提供的商品以及服務具備公益性特征還是盈利性特征，政府部門都是投資和建設的一項主體。實際上，我國是計劃經濟轉為市場經濟發展的社會主義國家，政府經濟職能存在全能型政府的色彩，具備全包式公共管理特點，對于資金有著極高的需求量。再加上公共管理項目規模大，公益性特征明顯，從投資初期階段到效益獲取等，中間有著非常大的跨度，地方政府收入的有限性、固定性和支出擴張性以及集中性等現象的出現增加了資金供給和需求不平衡問題的形成。尤其是我國實施了分稅制改革工作以后，財權朝著中央集中，事權轉移到了地方政府受眾，這種現象說明地方政府中的財政收入和轉移支出等資金來源被全面控制，面臨的區域公共服務和基礎設施建設需求以及承擔的管理責任逐漸增大。

2.分析地方融資供給情況-地方政府的融資模式

上文明確提出，當地財政收入和轉移支付屬于地方政府中一項有限的資金來源，伴隨著資金需求的提升，地方政府中的其他融資渠道是非常關鍵的。

其一，從融資方式類型入手，地方政府內的直接融資方式表現為發行地方債券。在新預算法頒布以后，地方政府應當加大對債務風險的控制力度，遵循規范性要求發行相關額度的債券，發債獲取的收入只受限于公益性資本項目的支出方面，同時還必須將償還計劃以及可以應用于債務償還的收入來源清楚地披露出來。

其二，地方政府采取的間接融資方式屬于資金來源中非常重要的一方面，同時也是融資模式的中心，被稱之為融資平臺，該項平臺是地方政府成立的單獨性融資公司，一般是為政府實施市政建設和公用事業等提供相關資金。平臺融資來源包含了三方面，最為基本的一項是指銀行借貸。經過相關統計得出，銀行借貸達到了平臺債務總量的70%，當前正是銀行資金來源收緊的現象。并且獲取銀行貸款的主要方式為土地抵押，地方政府經由大量土地將財政缺口填補，為地方基礎設施提供良好的支持依據，雖然土地抵押的風險非常小，不過本身也蘊含著地方方面的債務風險。在地方政府融資平臺內，發行城投債是非常重要的一種融資方式。例如，我國大約發行了8萬億元城投債幫助地方政府實施建設工作，地方政府融資平臺融資期間，主要是由地方政府進行擔保的，但是因為城投債是地方融資平臺作為公司的主體發行的一種債券，雖然有地方政府隱性擔保，可是依舊面臨嚴峻的市場風險，基于監管嚴格的現狀下，從一定程度上增加了城投債的融資難度。第三種資金來源被稱之為非標準債權融資的一種，是依照信托貸款和產業基金等多方面完成的。因為最近幾年償債需求非常得高，因此該類型的融資方式發展速度極快，可是同樣也面臨著資本監管以及去剛性兌付等現象。

3.地方政府具備的特征

自從確定了財政分權體制以后，以GPD為主的考核體系形成，使得地方政府競爭愈演愈烈。首先，地方政府在選取建設項目和執行各項政策期間，把自身政績歸納到了考慮環節中。一般來講，政府機構官員任期時間是五年左右，他們關注點主要是放在將資金投向高回報以及密集型的產業項目內，由于官員的政績大部分是以有關指標實施考核作業的，因此該項類型的項目可以快速提升政績，為自身帶來良好的晉升機遇。其次，受地方政府特征的影響，還存在著這樣一項問題，那就是官員任期和貸款期限不同步現象，地方官員的任期時間比較短，其比較注重投資建設的項目，資金來源渠道為銀行提供的貸款，貸款期限歷經幾屆政府，這也說明了項目相關政績為本屆地方政府和官員所得，用于項目支出以后產生的貸款營和后來幾屆政府共同償還，此種現象引起的結果是上任的官員在前任留下的大量債務和目前資金所需資金的雙重壓力之下，不得不組建越來越多的融資平臺，從而獲取貸款，形成地方政府債務越來越大的局面。最后，中央和地方政府屬于委托和代理的關系，如果地方政府一味追求政治和經濟效益提升很難達到上級政府制定的各項目標。因為上級政府信息獲取不全面，相關體系不健全等，因此地方政府選取有利于實現經濟利益最大化發展形式的時候，將和地方政府在公共服務職能履行方面有著一系列的差別，此種差別現象被上級政府發現和糾正的成本非常高，長時間下來就形成了委托和代理問題，此種積極性投資方式在提升政績的基礎上還會加大地方債務規模擴大，加劇了債務融資風險的出現。

4.地方政府融資存在的相關問題

伴隨著社會主義市場經濟的不斷發展，我國政府部門對虧損的地方政府加以救助，地方政府財政情況代表著我國經濟現象，同時還承載著地方經濟發展的職責。可是因為中央與地方政府存在著信息不相符現象，中央政府沒有全面了解到地方政府產生虧損的主要原因，因此難以幫助政府解決問題，只可以采取撥款方式進行補助。如此，就形成了地方政府融資期間預算軟約束現象。預算軟約束的出現使得地方政府不具大規模舉債發展經濟，地方融資平臺違約風險位于市場非常低的情況，借貸地位和普通民企貸款拉開了差距，銀行融資機構更加愿意為地方融資平臺提供充足的資金。

結合上文中公共管理項目特征可以看出，地方政府本身承擔的項目建設投入是非常大的，可是獲取的回報極少，有的項目甚至是公益性質。基于地方融資平臺的特殊性特征，要求其不可以出現違約現象，不然，政府信譽度將會受到影響。為了防止此種現象的出現，確保地方平臺融資行為處于正常運行的狀態，地方政府還會運用剛性兌付的方式。實際上，剛性兌付并不是地方政府首先提出的一種理念，而是來源于有關部門對地方政府提出的一系列要求。其實，剛性兌換和預算軟約束都是相同的，均有可能增加地方政府財政支出的隨意性，引起極高的債務違約率，降低資金使用率，產生系統性風險。

二、資管新規背景下地方政府融資模式創新探討

1.創新城投模式

在資管新規中，去剛性兌付、去資金池等措施的出現雖然增加了地方政府融資平臺的難度，城投非標違約事件也隨之出現，不過在資管新規的嚴格監督以及地方專項債發放背景下，需要加大對融資平臺的關注力度，不斷升級和改進地方政府融資平臺。在地方政府融資平臺初期建設階段中，功能僅限于幫助地方政府實施地方基建等公共項目的投融資活動，地方政府是主要的來源渠道，伴隨著融資平臺的不斷更新和改進，逐漸添加了有著公益性和經營性的項目板塊，經營性收入成為了平臺公司的資金來源。從中看出，在資管新規落實的背景下，提升平臺功能是非常重要的。在業務發展過程中，不可以將轉型內的地方融資平臺當成普通的國有企業看待，必須將其在城市基礎建設中的優勢體現出來，融資平臺和地方政府有著密切的聯系性，除了有利于將基礎功能體現出來之外，還可以利用地方政府的資源和地位獲得整合城市業務的優勢，找尋合理的投資項目，增強競爭實力，明確業務目標，創建重點業務板塊。在平臺所有權方面，因為地方政府融資期間有著官員任期以及融資期限不相符等一系列問題，因此政府融資平臺實施項目投融資工作的時候，存在著有關的政府色彩，不利于提升投融資質量和效率。對此，進一步區分平臺公司和政府之間的關系，將獨立法人地位體現出來十分關鍵。相關部門可以利用債務股權化等金融創新措施，把融資平臺從承擔融資功能轉變成有著更高水平的資金運營集團。其實，當前有著很多的平臺收購民營上市公司的控制權。除了平臺邁入市場化以外，公司人員的培訓和轉型工作也必須全面開展，增強員工業務技能，使其和平臺企業化管理方式相適應。全面進行平臺的信息化披露工作，制定規范的監督體系，在加快地方平臺升級優化的基礎上高效率開展投融資業務。

2.資產證券化

在經濟水平發展的背景下，地方政府的債務壓力和有限的資金來源以及融資能力為后期埋下嚴峻的債務風險隱患，并且政府注入平臺的資本金是以變現率非常低的業務為主，融資平臺的流動性低下，使得平臺面臨的還貸風險增加。實施資產證券化可以增加平臺的資產變現，提升流動性，除了有利于降低信貸風險之外，還可以將社會資本應用于地方公共項目建設環節中，同時資產證券化屬于面向社會的市場化行為，在以往的時候，政府朝著銀行借貸期間，存在著政府和融資平臺信息披露不充足現象，信息不對稱等，而資金證券化加深了政府融資平臺和市場之間的聯系性，市場外部監督不但可以提升融資平臺的投融資效率，同時還可以減少風險的出現。和其他類型融資方式相比較可以看出，資產證券化的優勢是非常高的。其一，融資門檻比較低，在審核平臺公司是否有著資產證券化資格的過程中，對平臺信用等級要求不是特別高。其二，融資利率非常低，經過實際情況來看，銀行貸款等傳統融資方式的融資利率明顯要遠遠超出證券化產品的利率，以此應用資產證券化方式有利于降低地方政府的融資成本。其三，靈活性的發行期限，和銀行貸款債券發行相比，資產證券化的產品在期限設計方面有著極高的靈活性，相關人員可以以資金用途以及回收周期為主對期限進行合理選擇。

資產證券化屬于地方融資平臺中的融資選擇，本身有著可行性特征，地方平臺內的可證券化資產非常充足，除了掌握BT合同等債權類型資產之外，大多數公共管理項目等收益權資產的未來收入也十分穩定。在監管政策方面，資管新規中依照金融管理部門頒布的資產證券化業務規定在看出，在該項規定對地方政府其他融資方式產生影響的過程中，仍然適合應用資產證券化融資模式。除了以上論述的幾項優勢之外，資產證券化本身也面臨著相關的風險，當地方政府融資平臺實施資產證券化期間，可以采取設置SPV的方式控制風險。所謂SPV，主要是指資產支持證券發起人構建隔離風險的特殊性機構，地方融資平臺還必須制定出完善的風險隔離對策，加大對SPV的監督管理力度，從而促使資產證券化活動得到良好的開展。相關人員做好信息方面的披露工作，在選擇證券化資產以后，將該項資產的擔保現象披露出來。當信用評級機構實施評級工作期間，也必須重點披露評級方式以及流程等信息，這些都會加深投資者的吸引力，將資產證券化的融資效果全面體現出來。

3.優化PPP

PPP是一種新型的創新性融資模式，其轉變了公共設施建設和運營由地方政府獨自承擔的傳統理念，加深了政府部門和社會私人部門之間的聯系性，科學合理對該項模式進行應用，能夠解決地方政府資金的不充足性，提升公共產品供給效率。通過相關探究看出，資管新規的出臺短期將會使PPP市場產生降溫現象，從長遠角度進行探討，其還可以幫助PPP朝著良好趨勢發展，因此，必須將其優勢體現出來，在強化監督管理力度的基礎上更好地進行應用。

現階段，要想降低資管新規產生的各方面影響，就需要找尋和PPP項目期限相符合的資金，最為合理的方式是引進保險資金，將資金應用到符合要求的PPP項目內。引進保險資金的實質性原因是因為保險產品和PPP項目特征差不多，都是收益率比較低，投資回報時間非常的長，和普通PPP項目的高規模要求所需資金量大，參與保險資金的市場主體特別多，可以滿足各項要求。和融資平臺升級差不多，還必須擺脫PPP項目只是為地方政府進行融資的傳統理念，將其當成市場內同樣參與競爭的投資項目，從PPP項目考慮，增強項目專業水平，重視項目質量的增強，控制風險，加深對項目投資者的吸引力。在優化PPP項目期間，可以從以下幾方面入手：第一，科學合理地進行評估，評判項目建設目標、操作方案在以及風險控制手段和規范性要求是否相符合。第二，在項目實施期間，合理地安排項目設計部門、建設部門以及投融資部門的工作，動態性監督以及管理；第三，加強風險控制以及績效考核力度，結合實際情況制定完善的風險控制計劃，成立相關的平臺轉型部門，落實績效考核標準，以此達到平臺和PPP項目優化的目的。在開展PPP項目期間，應當延伸和拓展PPP模式開展范圍，考慮好純公益性和非純公益性的投資情況，找尋更多社會資本參與到項目建設投資的可能性。

三、結語

從以上論述來看，地方政府融資優化和轉型并不是一蹴而就的，所需的時間非常多，除了創新融資方式之外，還必須遵循資管新規要求，公開融資信息，實現地方融資目標。