自然疫源地治理：生物安全治理的關鍵環節及其法治邏輯

王昭華 王士橋

摘 要：自然疫源地作為自然疫源性疾病的源頭和溫床，攸關人民的生命健康、生態系統的正常狀態以及生物的正常生存。基于這一地位，自然疫源地治理成為生物安全治理的關鍵所在。因應生物安全治理的總體要求和基本原則，自然疫源地的治理邏輯呈現出科學理性、規則理性和社會理性三重維度。自然疫源地治理欲取得良好效果，首要工作就是理順前述治理邏輯。然而，疫情頻發的現實說明，該治理邏輯之通暢尚面臨實質和形式雙重困境。法治是治國理政的基本方式。因此，在全面維護生物安全的新時代，用法治思維和法治方式對自然疫源地治理體系予以重塑，是紓解治理邏輯內在抵牾、提升自然疫源地治理能力的必然選擇。而就改革進路而言，則主要包括矯正立法理念、重塑治理主體、完善治理機制、調適治理目標這幾個方面。

關鍵詞：自然疫源地;生物安全;治理邏輯;法治

基金項目：國家社會科學基金青年項目“民法典實施中綠色條款的法律適用研究”（21CFX046）。

[中圖分類號] DF3 ? ? ? ?[文章編號] 1673-0186（2021）012-0016-014

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.012.002

一、問題的提出

就科學意涵而言，所謂自然疫源地，是指自然疫源性疾病的病原體在宿主和媒介間傳播流行的地區。而所謂自然疫源性疾病，是指其病原體在自然條件下，沒有人類的參與，通過媒介感染宿主，從而造成病原體長期在自然界流行，當人類介入時，可能造成人的感染和疾病在人間流行的一類重要傳染病[1]3。從定義可知，在自然疫源性疾病的流行中，自然疫源地扮演著源頭和溫床的關鍵角色。“目前全球一些嚴重的傳染病，幾乎均屬于自然疫源性疾病。”[2]我國發現的43種自然疫源性疾病中，已有14種被列入國家法定傳染病，包括鼠疫、人禽流感、狂犬病、血吸蟲病、瘧疾以及傳染性非典型肺炎等[3]。根據國家衛生健康委員會疾病預防控制局關于全國甲乙類傳染病的數據，僅2019年，全國即報告自然疫源及蟲媒傳染病發病79 642例，其中死亡高達360人[4]。

習近平總書記指出：“預防是最經濟最有效的健康策略。”[5]鑒于自然疫源性疾病對人類健康和社會秩序的巨大破壞力，構筑健全的疾病預防控制體系，就成為題中應有之義。而在整套預防控制體系中，作為疫情源頭的自然疫源地必須受到重點關注，并應成為治理的首要對象。可以說，只有牽住自然疫源地治理這個“牛鼻子”，自然疫源性疾病的預防控制工作方能取得事半功倍的效果。隨著國家治理能力的逐步提升和治理體系的日臻完善，我國自然疫源地治理機制也初步確立，形成了《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國動物防疫法》等法律法規規章統領下的治理體系。然而，非典型肺炎、高致病性禽流感、鼠疫①等自然疫源性疾病在人際的流行說明，自然疫源地治理尚未充分發揮疫情“防火墻”這一重要功能。究其根本，治理理念偏差以及治理經驗不足等主客觀原因所導致的體系性和技術性問題，應是阻滯自然疫源地治理功能發揮的關鍵所在。

具體而言，一方面，對自然疫源地治理的重視程度不夠，沒有將其上升到事關自然疫源性疾病防控成敗乃至國家生物安全的高度進行專門構設。當前關于自然疫源地治理的規定散見于《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國野生動物保護法》等法律法規規章中。專門立法以及專門治理機制的缺失，不僅導致各規定之間協調難、立法空白和沖突等問題，更削弱了自然疫源地治理的地位。另一方面，基于生物安全治理的基本原則，自然疫源地的治理邏輯呈現出科學理性、規則理性以及社會理性這三重維度。由于這三重邏輯之間具有天然的內在張力，加之實踐中采取的還原主義治理模式又進一步放大了這種沖突，就導致自然疫源地治理面臨著內外雙重困境。2020年10月17日通過的《中華人民共和國生物安全法》雖然為生物安全治理提供了一套統領性的制度依據，然而該法的基礎性、綜合性和宏觀性定位決定了其不能針對自然疫源地治理做出詳盡規定。前述兩大問題無法僅通過這一部法律就得到解決。為此，在前述背景下，重新認識厘定自然疫源地治理之重要地位，并在此基礎上謀求自然疫源地治理邏輯內在維度的統合之道，不僅是貫徹執行《中華人民共和國生物安全法》的必然要求，也是提升國家生物安全治理水平的內在需要。

二、自然疫源地治理是生物安全治理的關鍵環節

總體國家安全觀確立以來，生物安全以及生物安全立法受到空前關注。2020年2月，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調，引發非典、高致病性禽流感等疫情的病毒，多數病原體來自野生動物或與之有關。生物安全問題已經成為全世界、全人類面臨的重大生存和發展威脅之一[5]。根據習近平總書記的論述，自然疫源性疾病對國家生物安全有著嚴重威脅，而作為自然疫源性疾病滋生的溫床，自然疫源地的安全即構成生物安全的重要組成部分。結合系統科學整體與部分關系的理論[6]，要想實現生物安全的良善治理，首要工作就是對作為其重要組成的自然疫源地安全進行治理;而另一方面，自然疫源地安全治理要想取得好的效果，也必須遵從作為整體的生物安全治理的原則和要求。

（一）自然疫源地治理是生物安全治理的關鍵所在

根據《中華人民共和國生物安全法》第一條關于立法目的，第二條關于生物安全定義及該法適用范圍的規定可知，致病有害生物、外來入侵生物以及現代生物技術及其應用是生物安全治理的主要對象;人民的生命健康、生態系統的正常狀態以及生物的正常生存則是生物安全治理的核心目標[7]17。由此可見，在生物安全治理體系中，要實現設定的治理目標，首先就需要做好致病有害生物的治理工作。而自然疫源地治理的核心要義，正是在于防范有害生物引發的自然疫源性疾病對人民的生命健康、生態系統的正常狀態以及生物的正常生存可能造成的侵害。據此，自然疫源地治理作為生物安全治理的核心組成，即具有了邏輯學上的支撐。

其一，自然疫源地治理關乎人民的生命健康。從本質上自然疫源地的存在及內部循環與人類的活動無關。然而，自然疫源性疾病的傳染性，決定了人類一旦介入自然疫源地生物圈，即可感染發病甚至引發疾病流行[8]。隨著社會經濟發展和科技進步，人們介入自然疫源地生物圈的方式日趨多元且頻繁。既包括食用野生動物等傳統方式，也包括工程開發、生物技術濫用和謬用等現代方式。無論哪種方式，都可導致自然疫源地危害的外溢，并進而引發公共健康危機。因此，開展生物安全治理，首先就要堵住自然疫源地這一源頭，防止自然疫源地致病有害生物對人類生命健康產生危害。

其二，自然疫源地治理影響生態系統的正常狀態。生態系統是由生物群落及其生存環境共同組成的系統。在生態系統中，生物群落同其生存環境之間以及生物群落內不同種群之間不斷進行著物質交換和能量流動，并處于互相作用和互相影響的動態平衡之中[9]。自然疫源地作為自然疫源性疾病的病原體在宿主和媒介間傳播流行的地區，屬于生態系統中生物群落的生存環境部分。由于傳染性是自然疫源性疾病的重要屬性，自然疫源地中的物質交換和能量流動的平衡狀態無法得以維持，生態系統的正常狀態也會因之受到損害。為此，只有抓住自然疫源地這一關鍵，生物安全治理之“生態系統相對處于沒有危險和不受威脅的狀態”的目標方能實現。

其三，自然疫源地治理關乎生物的正常生存。不受疫病威脅，并且擁有充足的食物來源，是生物正常生存的基本條件。而自然疫源性疾病作為在特定生物群落中循環的疫病，不僅會直接影響易感生物的生命健康，還會因易感生物數量的減損，破壞食物鏈的正常循環，從而造成整個食物鏈上的生物都將面臨生存危機。比如禽流感病毒幾乎能感染所有野生鳥類[10]，大量鳥類在感染病毒死亡后，與鳥類生態位相關的其他生物的生存狀態必然面臨巨大威脅。據此，要實現《中華人民共和國生物安全法》“保護生物資源和生態環境”的立法目的，自然疫源地治理是不可或缺的重要一環。

（二）自然疫源地治理要遵從生物安全治理的原則和要求

無規矩不成方圓。生物安全治理的總體要求和基本原則就是維護生物安全時應當堅持的根本尺度和最大規矩。根據《中華人民共和國生物安全法》第三條規定，“維護生物安全應當貫徹總體國家安全觀，統籌發展和安全，堅持以人為本、風險預防、分類管理、協同配合的原則”。自然疫源地治理作為生物安全治理的重要組成部分，同樣應以《中華人民共和國生物安全法》確定的要求和原則為根本遵循。

其一，兩項“總體要求”。總體要求是自然疫源地治理的最高法則。根據《中華人民共和國生物安全法》的規定，自然疫源地治理必須遵循的總體要求有二。一是貫徹總體國家安全觀。這就要求“既要重視傳統安全，又要重視非傳統安全”[11]。自然疫源地安全屬于傳統安全和非傳統安全的集合體，因此，在自然疫源地治理中，要善于統合運用傳統安全和非傳統安全兩種思維，將社會治理、現代生物科技治理及生物資源治理的理念和方法，貫徹到自然疫源地治理中去。二是統籌發展和安全。“發展與安全是相輔相成的辯證關系。”[12]正如習近平總書記的重要論斷：“安全是發展的前提，發展是安全的保障。”[13]因此，在自然疫源地治理中，發展和安全兩者不可偏廢，不能為了自然疫源地的安全價值而過度限制涉及自然疫源地的科學研究和經濟社會活動，同樣也不能因過度追求相關的經濟社會發展和科技進步，而忽視自然疫源地的安全價值。

其二，四項“基本原則”。在自然疫源地治理的制度安排中，基本原則是地位僅次于總體要求的行為法則。對此，《中華人民共和國生物安全法》作了如下規定。一是以人為本原則。在自然疫源地治理中堅持以人為本原則，要求要把人的生存與發展作為最高的價值目標，要滿足人們生存與發展中不同的合理需求，并且既要維護集體的利益，又要重視具體個人的利益。二是風險預防原則。“備豫不虞，為國常道。”[14]對于以傳染性為根本特征的自然疫源性疾病，最有效也最經濟的防控措施，就是將相關風險扼殺在萌芽狀態。因此，自然疫源地治理必須圍繞風險預防原則進行制度設計。三是分類管理原則。自然疫源地治理中的分類管理原則，既涉及自然疫源地的分類，如原發性疫源地、經濟疫源地、過渡性疫源地等[15];也涉及不同疫病的分類，如自然疫源性病毒病、衣原體病、細菌病等;還涉及人類相關活動的分類，如科學研究、旅游觀光、工程開發以及農牧業生產等。因此，自然疫源地治理要因地、因病、因人施策，充分考慮到不同類型的特殊性。四是協同配合原則。自然疫源地治理是一件大事、難事、涉及所有人利益的事。對這樣的工作，必須在中國共產黨的領導下，充分發揮立法、執法、司法、監察各機關的職能，同時調動科研工作者和普通民眾的積極性，做到自然疫源地安全的共建共治共享。

三、自然疫源地治理邏輯的三重維度

在長期實踐中，自然疫源地治理會形成特定的治理模式，表現為穩定存在的制度安排和行為定式，此即所謂自然疫源地的治理邏輯。因應自然疫源地治理的總體要求和基本原則，同時結合其自身的治理特性，自然疫源地的治理邏輯呈現分層狀態，并具體表現為科學理性、規則理性和社會理性三重維度。這三重邏輯分別對應著專業主體、公權力主體和社會公眾參與自然疫源地治理的邏輯傾向。在不同的維度下，自然疫源地治理的主體、機制以及目標等要素，都體現著各自的邏輯特色。

（一）科學理性維度

科學理性是人類所特有的按一定邏輯規則和邏輯程序運作的認知形式和認知能力。借助科學理性，人類可以認識各種自然現象和社會現象的本質及其運行規律，并可以建構各種理論模型來實現對自然和社會的改造[16]。自然疫源性疾病防控在進入法律視野之前，首先是一個關涉生命科學、農學和醫學等學科的科學議題。對于科學問題的解決，需要訴諸科學手段本身。因循這一治理理念，自然疫源地治理在制度構設上體現出鮮明的科學理性特征。

其一，在治理主體上，正如習近平總書記的重要論斷：“戰勝疫病離不開科技支撐。”[17]為凸顯科學理性，自然疫源地治理必須重視專業機構及其工作人員的作用，他們的專業技能是疫情防控最為重要的智識資源。自然疫源地科學之治的主體主要為科研、醫療、疾病預防控制、動物防疫以及陸生野生動物疫源疫病監測等機構及其工作人員。正是諸多專業主體的辛勤工作，一些自然疫源性疾病及其疫源地才得以被發現和確定[18]。科研人員專業化意見的重要性也得到了法律的確認，如《中華人民共和國生物安全法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規規章中都明確了專家在為生物安全工作提供咨詢、評估、論證等技術支撐方面的重要作用。專業主體參與自然疫源地治理的特點是其不屬于行政法意義上的行政主體，也與馬克斯·韋伯筆下科層制中的“行政官僚”不同。其是經過專業訓練的技術專員——在理想狀態下，影響其決斷的是科學理性，而非命令和紀律。

其二，在治理機制上，專業主體參與自然疫源地治理的方式主要包括疫源地監測，疫源地報告、通報，疫源地評估，疫源地處置等。據此可知，專業主體參與自然疫源地治理的方式多是事務性、輔助性的。其一般無權直接作出行政行為，而是以相關科學理論和職業規范為依據作出專業判斷，為有權主體的決策提供科學依據。如根據《中華人民共和國傳染病防治法》之規定，在國家確認的自然疫源地計劃興建大型建設項目的，應當事先由省級以上疾病預防控制機構對施工環境進行衛生調查。建設單位未經衛生調查進行施工的，疾病預防控制機構無權直接作出處罰，而應由縣級以上人民政府衛生行政部門進行處罰。

其三，在治理目標上，為因應自然疫源地治理的科學屬性，科學之治應以求真為取向。因此，發現并掌握自然疫源地存在、運行和發展的客觀規律，應成為專業主體的行動目標。與此同時，瞬息萬變、危害巨大的疫情對這一目標提出了具體要求。一則，及時高效。疫情防控，時效就是生命。只有第一時間發現自然疫源地的疫情風險，并及時采取監測、預警、報告以及控制等措施，才能有效防止疫情擴散。二則，準確可靠。這是對專業主體所提供意見和策略的質量作出的要求，只有保證依據的科學性，才能期許決策的科學性。三則，權威有效。在公權力主體的決策環節，如果涉及專業知識，就應尊重相關專業的權威性，確保專業意見在決策中能產生實際效果。

（二）規則理性維度

規則理性是一種運用規矩思維處理人們行為的思考和解決問題的傾向。無論是微觀上特定行為模式的塑造，還是中觀上特定組織結構的建立，抑或是宏觀上特定社會狀態的形成，都離不開規則理性的運用。自然疫源性疾病的安全可控和風險預防，是自然疫源地治理追求的理想狀態。而規則，尤其是其中的法律規則，作為社會的“穩定器”和“控制器”，是實現該狀態的重要工具。為此，自然疫源地治理必須借助規則的力量，并實現通過規則理性的治理。

其一，就治理主體而言，規則理性維度下的自然疫源地治理，尤其重視公權力主體的作用。原因在于，法律規則以及圍繞法律規則形成的各種規范性文件，是自然疫源地規則之治的主要依據。因此，代表國家行使立法、行政、司法、監察等公共職權，負責法律規則的制定、執行和適用的公權力主體，就成為在自然疫源地治理中貫徹規則理性的當然主體。作為公權力主體，規則理性維度下的自然疫源地治理主體具有如下特性。一是法定性。即其是依照法律法規規章的規定取得的治理主體資格，并依據相關規定享有治理權限。與此形成鮮明對比的是，科學之治和社會之治治理主體的確定，不以相關法律法規規章為依據，而是基于專業技能和相關利益。二是職權性。即其在參與自然疫源地治理中，可以代表國家行使相應公共職權。而科學之治和社會之治的治理主體則不享有這些權能，無法以自己名義作出權力行為。

其二，就治理機制而言，公權力主體參與自然疫源地治理主要是圍繞規則的制定、執行和適用維護展開的。一是制定規則。即享有立法權及規范性文件制定權的主體，通過制定相關規則，為自然疫源地治理確定規矩和邊界，明確相關主體的權利義務以及職權責任。二是執行規則。即享有執法權的主體，通過嚴格履行自身職責，將法律法規規章中關于自然疫源地治理的總體規劃、疫情防治和監督管理的規定予以貫徹執行。三是適用并維護規則。即享有司法權的審判機關和法律監督機關，通過訴訟和法律監督活動，定分止爭，明確權責，以維護自然疫源地治理規則的權威和效力。如在姜堰市新惠奶牛養殖專業合作社與泰州市姜堰區人民政府行政強制案中，法院認為被上訴人泰州市姜堰區人民政府劃定并封鎖疫點、疫區的行為符合法律法規的規定①，從而維護了自然疫源地治理的法律秩序。

其三，就治理目標而言，公權力主體通過規則的制定、執行和適用等活動，所追求的是人類生活上的穩定性和規則性。從價值取向上來界定這一目標，就是要滿足人性愛好秩序和享有有秩序的環境的欲望[19]。而《中華人民共和國生物安全法》的秩序價值是安全性與可預見性的有機統一[20]，這就決定了規則理性維度下的自然疫源地治理目標可細化為如下兩個側面：一是安全性側面，其意味著要避免自然疫源地以及涉及自然疫源地的各項活動對人體健康、生態環境和社會經濟的安全造成威脅;二是可預見性側面。其要求不論是自然疫源地的風險狀態，還是涉及自然疫源地之各項活動，都必須是可預見和可控的[7]101-108。

（三）社會理性維度

“社會理性是一種為了社會目標實現而形成的思考和處理問題的傾向”[21]，其至少包括兩個方面：一是市場交易領域的社會互利——經濟理性;二是生存安全領域的社會互助——合作理性。無論是想獲得經濟利益的最大化，還是謀求安全的生存環境，人類都需要借助社會理性作出判斷[22]。自然疫源地治理不僅需要科學理性和規則理性的支撐與導引，也離不開社會民眾的積極參與。而公眾參與的過程，就是社會理性起支配作用的過程。

其一，在治理主體上，社會理性維度下的自然疫源地治理，強調的是公眾參與治理的主體資格。這里的公眾，是指除了專業主體和公權力主體以外的一切個人和組織。如在自然疫源地附近生活的居民、旅行的游客以及開發工程的企業等。堅持自然疫源地治理的公眾主體性，是以人為本原則和協同配合原則的必然要求。作為治理主體一極，公眾有權依據自身的偏好、利益或見解獨立自主地作出決定;而作為風險共同體一員，公眾應與專業主體和公權力主體共同擔負自然疫源地治理責任[23]。

其二，在治理機制上，公眾參與自然疫源地治理應以共建共治共享模式為導向，采取如下兩種方式與其他治理主體合作治理：一為主動型方式，即公眾以發表意見、提出請求等積極作為的方式行動，與專業主體、公權力主體充分互動，共同推進自然疫源地治理;二為被動型方式，即公眾無需積極作為，但專業主體和公權力主體需要以特定方式對待公眾，以保證其參與治理的權利，如專業主體和公權力主體向公眾告知相關信息，對公眾作出賠償和補償等[24]。

其三，在治理目標上，基于社會理性，公眾參與自然疫源地治理所欲實現的是平等、民主、自由以及效率等價值理念或者生存狀態。這是公眾“求安全、謀發展”兩大核心訴求的集中體現。在規范層面上，前述價值理念可以具體化為公眾所享有的法律權利。如基于平等和民主理念，公眾的知情權、申請權、監督權等權利應該得到保障;基于自由和效率理念，公眾的安全權、獲賠權、受益權等權利應依法享有。因此，公眾參與自然疫源地治理過程，也是謀求實現前述各項權利的過程。

四、自然疫源地治理邏輯面臨的困境

自然疫源地治理欲取得良好效果，首要工作就是理順治理邏輯。然而，疫情頻發的現實說明，自然疫源地治理邏輯之通暢尚面臨諸多困境。其中，既包括由于自然疫源地治理邏輯三重維度間的內在抵牾而引發的實質困境，也包括由于采用還原主義的自然疫源地治理模式而導致的形式困境。

（一）實質困境：自然疫源地治理邏輯的內在抵牾

基于治理主體、治理機制以及治理目標等方面的差異，自然疫源地治理的科學理性、規則理性和社會理性之間自然會產生各種各樣的沖突。這種沖突是邏輯的必然，屬于一種二律背反現象——雖然可以被削弱，但無法被徹底消除。因此，其屬于造成自然疫源地治理邏輯不暢的內因和實質困境。

其一，科學理性在指導規則理性和社會理性的同時，有偏向科學主義之隱憂。在自然疫源地治理中，重視科學理性及專業主體的作用，對于掌握自然疫源地存在和運行的客觀規律，及時有效開展自然疫源地治理意義重大。只有以科學理性為指導，規則理性和社會理性的功能才能得到充分發揮。然而，適度原則告訴我們，事物只有在一定的范圍內，才能保持其自身存在的意義。如果過分強調科學理性，進而陷入科學主義[25]，就會對規則理性和社會理性造成沖擊。一則，科學奉行“有條理的懷疑主義”[26]832。這就使得崇尚冒險精神、追求自由寬松的環境、敢于挑戰其他權威和秩序，成為科學的天然秉性。如果科學的這種秉性不受控制，就可能對規則理性所維護的秩序價值產生巨大沖擊。在自然疫源地治理中，一些科研人員不遵守相關規定和操作規范，導致病原體的人間擴散就是典型例證[27]。二則，隨著研究變得越來越復雜，“作為大眾神秘教義的深奧科學”[26]813成為科學的另一特征。在自然疫源地治理中，專業主體采取的實在論的研究立場以及自然科學、統計學的研究方法，越來越難以被公眾所理解。自然疫源地治理易被科學壟斷，公眾難以有效參與其中。

其二，規則理性在約束科學理性和社會理性的同時，有陷入規則主義之危險。在自然疫源地治理中，科學理性與社會理性功能之發揮，需要基本的社會秩序和相對穩定的社會結構，而這恰恰是規則理性的作用所在。但值得注意的是，自然疫源地風險作為突發事件，其治理過程中形成的各種社會關系具有“臨時性、易變性、不確定性等特征”[28]。如果過分強調規則理性，甚至是執著于規則主義，則可能對科學理性和社會理性產生妨礙。一則，規則主義傾向于將復雜的社會化約為簡單的法條，并且試圖通過正確無誤地執行規則，而非以獨立思考、負責任地行動來維持社會機器的穩定運轉[29]。然而，科學問題的發現與解決過程往往也是突破既有規則束縛、不斷試錯的過程。如果在自然疫源地治理中執行嚴格的規則主義，科學理性的作用將被扼殺。二則，規則主義極端重視公權力主體在自然疫源地治理中的作用，把公眾視為“被動的-原子式”人，而非“自主的-社會式”人，即在這個過程中，公眾是作為治理的對象而非主體出現的[23]。

其三，社會理性在嵌入科學理性和規則理性的同時，有引發民粹主義之可能。民意是公共政策的社會基礎，只有以社會理性為支撐，自然疫源地的科學之治和規則之治才能更好地得到公眾的支持。然而，社會理性自身也有分散性、易扭曲性等缺點，并有演變為民粹主義之可能[25]。因此，對社會理性的過度倚重，可能引發科學理性和規則理性的機能失調。具體而言有二。一是民粹主義過分強調治理過程的民主性和平等性，認為科學存在認識論上的局限性，屬于有限的決策工具[30]。因此，其要求國家應該采取更為民主的風險應對進路，以承載公眾的價值需求。而公眾的價值需求具有非理性的色彩，這就可能導致被民粹主義裹挾的科學理性和規則理性也陷入非理性境地。如部分地方疫情發生后，一些公眾不顧科學事實和蝙蝠的生態系統服務功能，自行捕殺蝙蝠，甚至要求相關部門把在居住地周邊見到的越冬蝙蝠全部趕走，導致了很多蝙蝠意外死亡[31]。二是民粹主義過分強調自然疫源地治理中自由和效率的重要性，公眾據此可能會輕視、抵觸甚至破壞公權力主體所確立的治理規則。如不顧危險前往蝙蝠洞探險的游客，不遵守防疫規定販賣來源于自然疫源地的野生動物的攤販等[32]，就是其中典型。

（二）形式困境：還原主義治理模式的功能缺陷

自然疫源地治理邏輯的內在抵牾雖然無法徹底消除，但可以通過適當的治理模式予以化解。遺憾的是，當前我國在自然疫源地治理中采取的還原主義模式，不僅未能成功削弱這些矛盾，在某些層面還產生了激化矛盾的效果。為此，該功能缺陷就成為引發自然疫源地治理邏輯不暢的外因和形式困境。

還原主義認為萬物均可通過分割成部分的途徑了解其本質。“還原”是一種思維由整體到部分的操作，通過將整體化約為各部分之組合，有助于人們理解和應對復雜的系統和事務[33]。作為現代法學重要的指導思想，還原主義也成為我國自然疫源地治理的方法論，深刻影響著該領域的立法體系和事權配置。自然疫源地治理的主體、機制和目標等，都打著還原主義的印記。

第一，自然疫源地的治理主體在還原主義的影響下，呈現出分割化和碎片化等傾向。所謂分割化，是指根據疫情分布的區域和影響的對象等因素，由不同主體對自然疫源地進行分割管理;而碎片化，則意指不同治理主體各自為政，互相之間缺乏溝通交流的治理狀態。其具體表現有三：其一，在專業主體層面，相關規定將疫情化約到不同的學科和階段，并據此要求獸醫、臨床醫生、野外監測人員等介入治理，而不同學科、不同領域的專業主體之間，特別是人醫和獸醫之間，沒有形成一體化的高效防疫體系[34];其二，在公權力主體層面，相關規定將疫情還原到不同的環境介質、區域以及所涉及的對象，并據此要求相應行政區域、部門的公權力主體分頭負責，然而，這些公權力主體之間尚缺乏有效的協同配合機制[35];其三，在公眾主體層面，相關規定根據利益的關聯程度對公眾進行分解，并主要明確了與治理有直接利益關系的公眾的權利和義務，其他間接利益方的治理主體資格則缺乏規定[36]。總之，該種治理模式雖然有助于人們理解復雜的系統和事務，但忽視了疫情作為一種風險，具有不可精確預測性和跨越時空性等特點[25]。簡單還原與化約的方法，不僅將疫情可能涉及和影響的其他主體排除在外，還促使各治理主體“只見樹木，不見森林”[37]，這無疑會加重自然疫源地治理邏輯的內在沖突。

第二，自然疫源地的治理機制在還原主義的影響下，存在治理重心后移、錯位等問題。還原主義認為，生物系統的存在及其性質最終基于更為基本的物理實在，只有那些更為基本的實體具有真實性，生物系統整體則不具有獨立的本體價值[38]。受此治理思路影響，當前治理實踐將野生動物從復雜的疫情發展因果鏈條中抽離并凸顯出來，整個自然疫源地治理邏輯都主要是圍繞著野生動物這一實體展開的。而作為疫情源頭的自然疫源地，則處于被輕視的境地。由此，治理重心就從疫情發展鏈條的源頭后移至中后端。如無論是《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國野生動物保護法》等較為綜合的法律，還是《中華人民共和國動物檢疫法》《陸生野生動物疫源疫病監測防控管理辦法》等專門針對動物疫情防治的法律，在關于疫情防治的部分，野生動物都是最為關鍵的要素。而關于自然疫源地治理的規定，在這些法律中則較為鮮見。毋庸置疑，失去了正確的治理重心，各治理主體的治理邏輯將陷入紊亂，相關治理措施也將變成“無的之矢”。

第三，自然疫源地的治理目標在還原主義的影響下，凸顯出以人類為中心的功利主義價值導向[37]。原因在于，由于缺乏統一規定以及有效的溝通協調機制，不同治理主體之間的治理目標無法互相制約及融合，其后果就是自然疫源地的地位從本體性變為工具性，自然疫源地的效用價值而非其生態價值上升為人們的主要追求。其具體表現有三：一則，就科學理性治理目標而言，主要表現為一些專業主體求真不是著眼于如何治理好自然疫源地，而主要是為了追求個人、學科和部門的利益;二則，就規則理性治理目標而言，主要是部分公權力主體在確定和執行自然疫源地治理規則時，過多摻雜了效用價值因素，如《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應急條例》所針對的都是家畜家禽等有經濟價值的動物，其他野生動物的疫情防控則未予規定，又如一些地方政府在發現疫情后，為了地方利益，會選擇隱瞞疫情;三則，就社會理性治理目標而言，主要是一些公眾在參與自然疫源地治理時，只強調其經濟利益和個人利益，對于維護集體安全利益的公民義務則怠于履行。

五、走向法治——自然疫源地治理的邏輯必然

“法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。”[39]對于自然疫源地治理而言，為了因應提升生物安全治理能力之需要，并消解治理邏輯面臨的現實困境，同樣有必要訴諸法治思維和法治方式。對此，習近平總書記指出：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作。”[5]而先賢亞里士多德早已有言，法治是良法與善治的統一[40]。因此，為自然疫源地治理注入良法的基本理念，并提供善治的創新機制，應成為用法治重塑自然疫源地治理邏輯的基本路徑。

（一）矯正立法理念

生物界在根本上具有“既是整體又是還原”的雙重性質，是連續性與非連續性的統一，對其必須采取還原與整體相統一的解釋路徑[38]。為此，面對還原主義治理模式所導致的形式困境，在自然疫源地治理中宜將整體論與還原論結合適用。該方法論反映在立法層面，就是要意識到自然疫源地作為一個生態系統，有其整體性，為了全面反映系統的宏觀性及其內部的相互關聯性，有必要對其進行專門立法;同時，也要注意到自然疫源地包含著復雜的成分，只有借助還原論，才能對專門立法的內部制度進行精準設計。

其一，專門立法的宏觀面向。該法屬于專門調整自然疫源地治理活動的領域性立法，宜由全國人大常委會以法律的形式制定，可以命名為“自然疫源地法”或“自然疫源地治理法”。在與《中華人民共和國生物安全法》的關系上，該法屬于特別法和配套法，在貫徹《中華人民共和國生物安全法》的理念和原則的同時，應反映自然疫源地治理的特殊性，能解決特殊問題;在與《中華人民共和國傳染病防治法》《實驗動物管理條例》等法律法規規章中關于自然疫源地治理規定的關系上，該法屬于綜合性法律，應對自然疫源地治理的原則、主體、機制、目標、法律責任等內容作出系統規定，成為相關活動的根本遵循。

其二，專門立法的微觀面向。自然疫源地治理涉及的科學、法律和經濟社會問題非常復雜，不同地區、不同類型以及包含不同病原體的自然疫源地及其相關治理活動各具特色。為此，該法在對相關概念、范疇、法律關系等要素的區分界定，以及內容結構的謀篇布局上，既要準確反映所調整社會關系的客觀規律，也要遵循法律體系的內在規律[41]，做到內部法律規范之間的相互協調以及邏輯的內在統一。

（二）重塑治理主體

自然疫源地治理主體之重塑，應重在削弱不同維度治理邏輯之間的內在抵牾，以整體論和還原論相結合的治理理念為指導，達致專業主體、公權力主體以及公眾主體之間的良性互動、協同治理。

其一，就專業主體而言，主要在于突破行業和專業壁壘，構筑統一、高效的自然疫源地防疫體系。該體系應該實現從疫源地調查監測到疫情處置的全鏈條覆蓋，同時應實現林業、人醫、獸醫、檢疫和經貿部門之間的通力合作[42]。而為了進一步凸顯自然疫源地治理的專業性和科學性，應賦予特定專業主體，如疾病預防控制、陸生野生動物疫源疫病監測等機構行政主體資格，允許其基于專業判斷，以自己的名義對疫情進行預警、公布以及作出其他處置措施。

其二，就公權力主體而言，改革目標是提升治理效能，打破自然疫源地管理體制上的“九龍治水”、各自為政的現狀。其改革要點有二：一則，治理主體的專門化，即對于重點疫源地、跨行政區域疫源地的治理以及其他重要治理事項，可考慮交由特定主體負責。如“作為社會治理者的法院”[43]，可以通過對案件的跨區域集中管轄，或者確立“三審合一”的案件審判程序，成為自然疫源地治理的專門主體;二則，治理主體的協同化，即要明確不同公權力主體的管理權責，實現不同主體，如野生動物保護主管部門、獸醫主管部門、衛生行政部門之間就自然疫源性疾病的信息共享和行動協調[44]。

其三，就公眾主體而言，重點為擴大參與，讓更多的公眾參與自然疫源地治理。其改革要點有二：一則，既要重點保障直接利益相關公眾，如疫區周邊的居民、企業等的主體資格，也要賦予其他非直接利益相關公眾的主體資格;二則，注重發揮社會組織的力量，一般而言，社會組織較原子化的個人更為理性，其不僅可以為自然疫源地治理提供更堅實的民意基礎，還可以貢獻多領域的智力支持。

（三）完善治理機制

基于整體論和還原論相結合的治理理念，自然疫源地治理的對象是自然疫源地這一生物系統本身，而非野生動物等從生物系統中抽離出來的要素。專業主體、公權力主體以及公眾主體參與自然疫源地治理之機制，應以自然疫源地為核心而展開。

其一，名錄制度。名錄制度是社會治理中常用的手段，其具有明確性、公開性等特點，便于民眾理解和掌握，有助于獲得良好的治理效果。為了加強對動物疫源疫病的監測防控，我國當前已經出臺了《動物疫病病種名錄》和《人畜共患傳染病名錄》，而針對作為疫情源頭的自然疫源地，卻未形成健全的名錄制度。為此，公權力主體應在結合專業主體調查研究的基礎上，制定并公布“自然疫源地名錄”。該名錄應全面、準確地反映我國主要自然疫源地的相關信息，同時還應根據實際情況及時對其作出動態調整。

其二，分類管理制度。自然疫源地分類管理應包括區域的分類和人類活動的分類兩層意涵。其重點在于既要防止自然疫源地風險的外溢，也應滿足專業主體的科學研究和公眾的生產生活需求。據此，治理主體應根據自然疫源地的類型，所承載病原體的類型，以及病原體的傳播方式等，將自然疫源地劃分為核心區、緩沖區、實驗區和外圍保護地帶。其中核心區為高度風險區域，應禁止任何單位和個人進入;緩沖區為中等風險區域，專業主體經批準允許進入從事科學研究活動;實驗區為低風險區域，專業主體可以進入從事科學研究活動;外圍保護地帶為無風險和潛在風險區域，人們可以進入從事科學研究、參觀考察以及適當的生產生活活動。

其三，全要素防控制度。一般而言，一個區域之所以能成為自然疫源地，應包括病原體、媒介和宿主這三個要素。其中，宿主既可以是野生動物，也可以是土壤和水體等物質[15]。人類接觸這些要素都會感染疫病。由此可見，自然疫源地在自然疫源性疾病之生成和傳播中，所起的作用是系統性的。無論是專業主體、公權力主體，還是公眾主體，都應改進以往治理中只關注野生動物的做法，構建針對自然疫源地全要素的防控體系——溫血脊椎動物、節肢動物、水體、土壤等，都應成為疫情監測、調查核實、處置等防控工作關注的重點要素。

（四）調適治理目標

面對治理邏輯所蘊含的多重價值取向及其內在沖突，以及還原主義治理模式引發的以人類為中心的目標導向，在自然疫源地治理中，我們有必要將人與自然是生命共同體這一理念作為調適治理目標的哲學基礎[45]。基于這一理念，人類健康、動物健康和生態環境健康是一個息息相關的系統[46]，任何邏輯維度下的自然疫源地治理，都應有助于人與自然和諧共生這一生態文明制度體系最終價值旨歸之實現[47]。

其一，科學理性維度的自然疫源地治理，其內在取向是奉行科學的冒險精神，推崇科學的權威地位。但是，為了實現“同一健康”目標，專業主體必須接受法律的約束，接受監察委等公權力主體對于其職務行為的監督[48]，其相關活動應有助于人與人、人與社會、人與自然之間正常秩序的維護;同時，其必須尊重公眾的利益和主體資格，不能以犧牲民眾的健康為代價來維護動物和生態環境的健康，也不能為了追求短期內的民眾健康，而不顧生態環境代價。

其二，規則理性維度的自然疫源地治理，其內在取向是維護安全穩定的社會環境，防止疫情對社會秩序的沖擊。但是，“同一健康”目標要求，對秩序價值的追求，應以尊重科學事實和民眾訴求為前提，不得回避人與人、人與社會、人與自然之間的矛盾。因此，法律等規則要及時反映自然疫源地治理中的新發現、新規律、新訴求，同時，既要注重滿足人類的健康需求，也要考慮動物和生態環境的可持續發展需求。

其三，社會理性維度的自然疫源地治理，其內在取向是謀求安全的公共環境，同時也注重維護個人利益。而“同一健康”理念說明，人類不能只關注自身健康，人類健康的實現要以動物健康和生態環境健康為前提。因此，公眾參與自然疫源地治理，應遵守相關法律規則和科學知識，杜絕片面追求自身利益和個人自由等非理性的行為;要善于行使知情權、表達權、監督權等權利，有效參與到人與自然生命共同體的維護中去。

參考文獻

[1]? 唐家琪.自然疫源性疾病[M].北京：科學出版社，2005.

[2]? 羅成旺，劉起勇.自然疫源性疾病流行因素分析及對策[J].中國媒介生物學及控制雜志，2007（4）：293-297.

[3]? 丁曉彤，余卓淵，宋海慧，等.基于信息熵的中國自然疫源性疾病分布特征研究[J].地球信息科學學報，2019（12）：1877-1887.

[4]? 國家衛生健康委疾病預防控制局.2019年全國法定傳染病疫情概況[J].中國病毒病雜志，2020（4）：.

[5]? 《求是》雜志發表習近平總書記重要文章.全面提高依法防控依法治理能力? 健全國家公共衛生應急管理體系[N].人民日報，2020-03-01（001）.

[6]? 常紹舜.系統工程和系統工程方法[J].系統科學學報，2016（4）：11-14+110.

[7]? 于文軒.生物安全立法研究[M].北京：清華大學出版社，2009.

[8]? 王長軍，張綿海，顧海濤，等.自然疫源性疾病流行特點及暴發疫情處置要點[J].實用預防醫學，2010（1）：202-205.

[9]? 陳江濤，等.大辭海（環境科學卷）[M].上海：上海辭書出版社，2006：57.

[10]? 馬德三.傳播性疾病自然疫源地性學說概論[M].北京：科學出版社，2017：205.

[11]? 習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：201.

[12]? 周葉中，任澎.新時代我國發展與安全的關系辨析[J].江蘇行政學院學報，2020（5）：5-13.

[13]? 習近平.關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》的說明[N].人民日報，2020-11-04（002）.

[14] 習近平在學習貫徹黨的十九大精神研討班開班式上發表重要講話強調以時不我待只爭朝夕的精神投入工作? 開創新時代中國特色社會主義事業新局面[N].人民日報，2018-01-06（001）.

[15]? 賽書元，薛健，閻丙申.自然疫源性疾病的控制[J].醫學動物防制，2003（12）：760-762.

[16]? 陳洪江.科學發展觀：科學理性、人文理性、生態理性三位一體[J].社會主義研究，2011（1）：51-54.

[17]? 《求是》雜志發表習近平總書記重要文章.在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話[N].人民日報，2020-02-16（001）.

[18]? HU BEN， ZENG LEI-PING， YANG XING-LOU， et al. Discovery of a rich gene pool of bat SARS-related coronaviruses provides new insights into the origin of SARS coronavirus[J]. PLoS pathogens， 2017， 13（11）：1-27.

[19]? 博登海默.博登海默法理學[M].潘漢典，譯.北京：法律出版社，2015：214.

[20]? 于文軒.生物安全法之正義價值探析——以羅爾斯正義理論為視角[J].法商研究，2008（2）：96-105.

[21]? 閔兢，徐永祥.“社區制”治理范式何以可能：基于社會理性的視角[J].學習與實踐，2018（11）：93-100.

[22]? 張曉云.社會理性：國家治理現代化的文化基礎[J].電子科技大學學報（社科版），2019（12）：21-26+76.

[23]? 戚建剛，黃旭.論風險行政法的人性預設[J].云南社會科學，2017（4）：1-8+185.

[24]? 戚建剛.食品安全社會共治中的公民權利之新探[J].當代法學，2017（6）：45-53.

[25]? 鄭智航.食品安全風險評估法律規制的唯科學主義傾向及其克服——基于風險社會理論的思考[J].法學論壇，2015（1）：91-98.

[26]? 羅伯特·K.默頓.社會理論和社會結構[M].唐少杰，齊心，譯.南京：譯林出版社，2015.

[27]? 蔡連順，李春江，張鵬霞.人獸共患病學[M].北京：科學出版社，2017：21.

[28]? 戚建剛.應急行政的興起與行政應急法之建構[J].法學研究，2012（4）：24-26.

[29]? 劉佳寶.新冠肺炎疫情背景下對規則主義倫理學的反思[J].學習與探索，2020（9）：16-23.

[30]? 伊麗莎白·費雪.風險規制與行政憲政主義[M].沈巋，譯.北京：法律出版社，2012.

[31]? ZHAO H.COVID-19 drives new threat to bats in China[J].Science，2020，367（6485）：1436.

[32]? 易鶴.菜市場又有人在公開叫賣青蛙[N].寧波日報，2010-07-28（B4）.

[33]? 呂忠梅.尋找長江流域立法的新法理——以方法論為視角[J].政法論叢，2018（6）：67-80.

[34]? 王業，夢夢，何宏軒.野生動物與人獸共患病[J].科學（上海），2020（3）：4-8.

[35]? 翟海華，滕翔雁，李昂.國外動物防疫法律體系特點分析與啟示[J].中國動物檢疫，2020（3）：75-77.

[36]? 曹艷林，王晨光.完善我國傳染病疫情防控法律規制探討[J].中國衛生法制，2020（3）：57-62.

[37]? 克勞斯·鮑斯曼，張寶.只見樹木，不見森林：環境法上的還原主義[J].南京工業大學學報（社會科學版），2019（4）：26-39+111.

[38]? 米丹.生物學還原論與反還原論之爭：困境、反思與超越[J].哲學動態，2020（8）：104-111+128.

[39]? 習近平.在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話[N].人民日報，2012-12-05（002）.

[40]? 亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯.北京：商務印書館，1965：199.

[41]? 楊臨宏.立法學：原理、制度與技術[M].北京：中國社會科學出版社，2016：87.

[42]? 李洪雷，戴杕.我國野生動物立法的檢視與完善[J].浙江學刊，2020（3）：10-15.

[43]? 王昭華.我國法院如何執行國家戰略——以法院參與鄉村振興戰略的實踐為分析對象[J].湖北社會科學，2019（4）：146-154.

[44]? 宋華琳.野生動物保護治理的法律改革之道[J].浙江學刊，2020（3）：16-22.

[45]? 張云飛.面向后疫情時代的生態文明抉擇[J].東岳論叢，2020（8）：16-25.

[46]? 宇傳華，侯亞亞.“同一健康”的理念與思考[J].公共衛生與預防醫學，2018（2）：1-5.

[47]? 張乾元，馮紅偉.中國生態文明制度體系建設的歷史賡續與現實發展：基于歷史、現實與目標的三維視角[J].重慶社會科學，2020（1）：5-16+2.

[48]? 王昭華，江國華.法理與邏輯：職務違法監察對象權利救濟的司法路徑[J].學術論壇，2020（2）：51-59.

Governance of natural foci： the key link of biosafety governance and its rule of law logic

Wang Zhaohua? ?Wang Shiqiao

（School of Law， Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072; Faculty of Arts， Monash University， Melbourne 666274）

Abstract： Natural foci， as the source and hotbed of natural foci disease， is critical to people's life and health， the normal state of ecosystems， and the normal survival of organisms. Based on this status， the governance of natural foci has become the key to biosafety governance. In response to the overall requirements and basic principles of biosafety governance， the governance logic of natural foci shows three dimensions： scientific rationality， rule rationality， and social rationality. To achieve good results in the governance of natural foci， the first task is to straighten out the governance logic. However， the reality of frequent epidemics shows that the smoothness of the governance logic of natural foci is still facing the substantial and formal dilemma. The rule of law is the basic path of governing the country. Therefore， in the new era of comprehensive maintenance of biosafety， reshaping the governance system of natural foci with the rule of law thinking and method， is an inevitable choice for relieving the internal conflicts of governance logic and improving governance capabilities. As far as the reform approach is concerned， it mainly includes correcting legislative ideas， reshaping governance bodies， improving governance mechanisms， and adjusting governance objectives.

Key Words： natural foci; biosecurity;governance logic;rule of law

（責任編輯：易曉艷）