比較法視角下我國征信法律制度問題研究

福建農林大學 劉靖逸

一、前言

2019年11月1日，《深圳經濟特區道路交通安全違法行為處罰條例》表決通過，該條例正式將行人闖紅燈行為作為考評個人征信指標。然而，隨著征信主體的擴大，我國征信實踐過程中立法主體、立法技術與保障措施等方面的滯后，急需統一的專門立法規制。因此向征信體系更為完善的他國學習法律規制，對我國完善征信法律制度具有極強的借鑒意義。

二、我國征信法律制度的現狀與不足

我國征信法律制度以《征信業管理條例》及《征信機構管理辦法》為框架，結合其他部門法中關于征信或誠信的規定與地方立法，共同組成征信制度規范和監管依據。但“條例”與“辦法”的立法位階并不高，同時夾雜部門法規定混亂與地方立法不嚴等問題，凡此種種，皆阻礙了我國征信法律制度的進一步發展。

（一）征信系統法律法規現狀

構成我國征信法律制度的兩部主要法規是國務院頒布的《征信管理條例》與中國人民銀行所制定的部門規章《征信機構管理辦法》。兩部法規規章搭配“誠信原則”與地方性立法，著重解決金融征信機構的創設規范與征信機構具體職責等問題。同時，當前征信制度也對保護個人信用信息作出采集信息細化、禁止采集部分信息、違反條例后個人承擔的法律責任等規定。

（二）當前征信法律體系的不足

截至目前，我國征信方面僅有一部行政法規，即國務院頒布的《征信業管理條例》，但該行政法規僅對金融征信機構的建設與個人權利義務進行規范，內容過于狹隘，不能覆蓋整個征信體系。

1.管理條例法律位階過低

在未出臺專項統一立法之前，我國征信法律體系由行政法規、部門規章、其他部門法（原則性規定）與地方立法組成。唯一的行政法規《征信業管理條例》由國務院發布，法律位階低于部門法，在征信實務中面臨與他法沖突時，因管理條例位階過窄只能適用他法，且管理條例中大量原則性規定導致其可覆蓋范圍過低。部門規章與部門法（原則性規定）分別涉及中國銀行頒布的暫行辦法位階過低與原則性規定無法直接適用等問題。地方立法是征信部門法律體系的主要組成部分，但地方性法律的法律位階較低，無力碰撞上位法，執行效果較差。

2.征信法律條文相互沖突

部門規章在具體規定中與地方法規存在沖突。上海、江蘇和內蒙古等5個省市區直轄市共出臺9部地方征信立法，內容包含對征信機構管理、對信息的收集和使用以及對被征信人的保護等內容。地方法規與《征信業管理條例》間的沖突涉及公私不同的角度。對公層面上，部分省區市設置征信管理機關直接納入當地政府部門不作額外增設，而部門地區則是劃入銀行等事業單位的體系中。在私營企業方面，部分省區市在私人征信機構的設立上規定備案即可，而部門地區則要求考核制。在個人查詢信息方面，部分省區市立法規定個人可直接查詢，無需授權，而部分地區由相關部門審核后個人才可查詢等。根據《征信業管理條例》第2條第三款規定，各地方政府和有關政府部門只能對符合上述定義的有關事項進行管理，但無權對整個社會的征信業進行立法和管理。

三、征信法律制度建構的必要性

深圳、南京與長沙等地將行人闖紅燈行為納入征信體制，表明了我國努力完善征信制度的決心，同時也表明了征信法律制度保駕護航的重要性。

（一）違信行為入法的必然性

深圳市將行人闖紅燈行為納入征信評價體系，本質上是對公眾認知的道德行為進行法律評價。道德與征信體系間存在著內涵上的表里互通，道德更多希望社會成員做出行為時以內心的道德標準為出發點，而征信法律體系則通過懲戒非道德行為來鼓勵道德行為。道德與征信法律體系之間存在價值上的統一，不論是內心的道德標準或是外在的法律規定，最后都是為了引導公眾作出正確評價。征信法律制度嚴格意義上是達到誠信社會的實踐手段，實現誠信社會離不開對不道德行為進行法律評價。

（二）我國征信法律制度發展的必然性

經濟全球化助推信貸業務日漸蓬勃，征信信息法律制度在世界范圍內歷經近七十年的演進、發展。美國構建以《公平信用報告法》等五部法律為核心、多部單行法為補充的征信法律制度，打造世界上最為完善的征信體系。就現代征信法律制度而言，我國征信法律的制定時間較晚，目前仍未有一部單行法或征信部門法專門規定征信業務，隨著我國信貸業務與全球經濟共同發展，征信法律制度的建設應當提上議程。

四、發達國家征信法律體系的立法啟示

放眼世界征信法律體系，以征信法律制度最為完備的美國與征信機構發展源頭的歐洲為首的征信制度強國，征信法律制度作為獨立的法律部門成為通例。歐洲雖然在新型支付形式逐漸流行后機構才逐漸建立獨立的征信系統個人信息保護法，但作為個人隱私信息保護歷史最悠久的區域，其在征信個人隱私信息立法方面有著得天獨厚的經驗。美國則形成了以《公平信用報告法》等五部主要征信法律為核心、其他征信法律作為補充的框架體系。

（一）美國征信法律系統

美國自1969年起通過多部法案來保護消費者的信用，開啟征信法律體系的探索。美國征信立法的五十年歷程，可劃分為初期基礎階段、中期發展階段與深化監管階段。

征信法律體系深化階段自2008年至今。2008年金融危機爆發以后，美國又進一步加強了對征信的立法，對被征信者個人信息的保護力度也大大提升。2009年出臺的《信用卡履責、責任和披露法》對于信用卡管理作出調整，禁止諸多信用卡管理的不公平、不合理現象，要求信用合同更加清晰透明。2010年制定的《多德-弗蘭克華爾街改革和個人消費者保護法》對監管機構的規定有重大變化。消費者金融保護局成為新的征信體系監管負責人，它的出現取代了之前金融信貸制度多方管理的亂象，該法將監管范圍擴張到提供金融產品消費及服務的個人與相關組織。

（二）歐洲征信法律系統

與美國的發展歷程不同，歐洲憲法非常強調保護隱私權。歐洲自二戰后一直由國家統一管理征信信息，近年來民眾開始要求政府順應電子交易時代下征信法律制度改革的浪潮，建立起完備的法律制度，防止政府壟斷信息與泄露個人信息。因此歐盟簽署《世界人權宣言》，該宣言號稱世界上最為嚴苛的人權宣言，其中第12條的確立讓歐洲成為世界上數據保護最為嚴厲的區域。綜上，歐洲通過統一簽訂歐盟協定，各國在統一協定的基礎上各自立法，個人與組織在征信過程中不考驗自律性，只需嚴格按照規定執行。

五、完善我國當前征信法律體系

我國征信法律制度進一步改革，離不開以下三個方面：統一征信規定體系，加大個人隱私保護力度，擴大征信法律制度對社會行為的評價范圍。

（一）建立統一的征信部門法體系

為保障我國征信制度的高效運作，統一的征信部門法律頒布極為關鍵。相較美國五部單行法為核心、十四部法律共同組成的征信體制，我國當前的征信法律法規相對匱乏。對征信信息的采納、整理、分類與評價，地方立法規定各不相同，且與《征信業管理條例》有所沖突，亟待一部統一的征信部門法律統合整理。系統的部門法可有效解決當前地方立法、行政法規與部門規章間的矛盾規定。在設置征信信息采集機構的問題上，原本地方立法存在機構設置混亂的問題亦可在統一部門法后得到妥善解決。出臺統一征信部門法律，能夠有效整合征信體系下諸多混雜在一起的征信規定。

統一部門法可以囊括多角度的征信主體，不同機構與個人在征信法律制度中可扮演不同的角色。美國核心部門法便涵蓋了金融機構、監督部門、個人隱私、知情權等不同的規制主體。我國地方性法規為了操作便利，經常僅規定一方主體在征信法律制度中的作用，但其他主體在征信法律規定中的真空狀態容易導致該法在司法實踐中有失偏頗。統一的征信部門法能夠解決立法片面的問題，專業性立法可針對征信系統的實際操作流程，只有將所有的過程形成文字進行規范化、系統化處理，才能夠讓征信體系完整運轉。綜上，一部統一的征信系統部門法的出臺，無法可依、法相沖突、制度不嚴和法規不全等問題都能夠得到良好的解決。

（二）關于征信個人隱私信息的保護

我國可以借鑒美國規定翔實的征信法律制度，對征信制度不同主體、不同階段分別進行規定。同時，歐洲征信法律制度對個人隱私保護的規定也值得我國借鑒。

（三）個人違信行為普遍入法評價

深圳市率先將行人闖紅燈納入征信評價系統中，意味著不道德或輕微違法行為行為日后可歸征信法律制度的管理。雖然深圳市不是最早將行人闖紅燈納入失信名單的城市，但2015年深圳市最早向公安部交通管理局提出的“納非機動車闖紅燈入法”的立法建議給其他城市的立法提供了重要借鑒。

六、結語

深圳道路交通安全違法行為處罰條例通過后，南京、長沙等地開始將非機動車與行人闖紅燈等不文明交通行為納入征信體系，引導公民不可有“法不責眾”的僥幸心理。與他國征信法律制度相比較，我國進入全民征信行為時代即將來臨，隨著征信部門法的不斷完善，一部專門的征信部門法與更為完善的征信法律制度也必將到來。