“多規合一”到國土空間規劃體系構建策略

菏澤市國土空間規劃研究搖感中心 王清君

“多規合一”是指把生態環境保護、土地利用、城鄉、社會發展以及國民經濟等多個規劃融入一個區域之中，從而達到一個市縣、一張藍圖、一本規劃的目標，解決各類規劃缺乏銜接、內容沖突以及自成體系等一系列問題。關系到國土空間的開發利用和合理布局的規劃問題就屬于國土空間規劃。基于當今社會主義市場經濟體系的實際狀況，政府統籌安排對經濟社會發展進行調控，對國土資源進行優化配置以及開發區域空間的這種重要手段就是國土空間規劃。

一、國土空間規劃體系現狀

我國有八十多種空間性規劃和二十多種法定規劃，具有較強的空間屬性的規劃有六類，即經濟社會發展規劃、生態環境保護規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、國土規劃以及主功能區規劃。

國家發展規劃的統領是社會發展和國民經濟規劃，一般情況下有五年的編制期限，從國家層面到市縣層面都展開了行動，全國的土地都存在著規劃安排。我國國土空間開發的規劃具有一定的約束和基礎特性，其重點功能規劃是按照自身的優勢把國土空間規劃劃分成禁止開發、限制開發、重點開發和優化開發四項區域。把生態安全戰略、農業戰略和城市化戰略作為主要研究對象，這三大戰略對象的格局在2020年建成明確。國家實施土地用途管制的基本依據就是進行土地利用總體規劃，從而將包括鄉、縣、市、省以及國家在內的五級規劃體系建立形成，這其中發展城鄉、區域統籌、整治土地、用地集約節約、保護耕地以及保護生態環境等空間安排就包括在內。具有相對完善的城鄉規劃體系，基本上具備了五種法定規劃，即村莊規劃、鄉規劃、鎮規劃、城市規劃以及城鎮體系規劃，繼而多個實施規劃和專項規劃由此衍生，開發保護城鎮空間是其中主要的一個方面。

二、國外“多規合一”發展對我國的啟示

英國是近代城市規劃的主要來源地，亞歐國家的空間規劃以及德國開創的區域規劃都是自二戰后開始實施的，雖然不編制的空間規劃存在于北美國家，然而獨立權力的州規劃編制卻為它們所有。通過深入分析學者對于國外空間規劃的研究成果，筆者總結了以下幾點：

（一）在歐洲，空間規劃的種類非常豐富

總體來看，歐洲的空間規劃大概可以分為土地的綜合利用，法規的制定，城市化改革和區域經濟發展等。而德國利用不同層次的空間規劃來制衡空間發展，使其空間發展步調一致。而法國，在各個時期的國土整治重點都是不一樣的，但整體來看都是以大區域的改革為基礎，以城市規模為范圍，以公共服務為引導來進行規劃整治。而荷蘭的空間規劃是按照基礎和網絡以及應用三個層次來進行發展，而社會的經濟動態對這三點會有一定的影響。在英國，則以地方發展規劃為主要手段，實現對土地利用的空間管控。

（二）亞洲空間規劃更傾向于將宏觀指導和地方控制相互融合

在日本，他們把各個層次和種類的空間規劃都作為重點規劃對象。從一九六二年至今，共完成了六個“全綜”。分別從國土的開發模式和空間結構，發展目標和法律的規劃以及規劃模式五個角度展示了各個使其的規劃之間存在的依存關系。據記載，韓國從一九六三年開始前后總共制定了五次空間規劃，韓國的國土和中國的國土的本底和面臨的問題是不一致的，但是我國依然可以從韓國的空間規劃中找到可利用的地方，吸取韓國的經驗。

（三）地方規劃主導北美空間規劃

美國，加拿大，墨西哥的空間計劃系統很有個性，復雜性，高層沒有編制空間計劃，區域計劃結合自身情況，市級縣級的統一規劃擁有統一性并且有自己的計劃，計劃的貫徹落實中法律執行和公共投資起了很大作用。

（四）空間發展不平衡的特點存在于大洋洲、南美洲以及非洲等空間規劃之中

《國家發展規劃(一九七五到一九七九)》中巴西提到了要加強地區和城市戰略，計劃單元以發展展開，增強空間計劃。在二零一二年南非提出了關于整個國家的發展計劃、利比亞制定了《國家空間開發框架(二零一三到二零二五)》提出了位于大洋洲的發達國家澳大利亞把地區計劃，土地開發利用方向，城市規劃分區進行管理，和美國，加拿大，墨西哥比較像。

三、國土空間規劃思路

（一）了解國土空間規劃的規則

要積極貫徹“多規合一”“規劃與藍圖一一對應的要求”。積極應對很多規劃矛盾和國土之間的出現的問題，大部分包括地面與地下，國土的利用和維持沒有很好的協商……。增加每種計劃的緊密聯系，把空間安排到最佳，把計劃有序進行，把策略，目標，科學技術，編制時間限制都盡力做到最好。

（二）國土空間基礎狀況的研判

要深刻理解國土開發利用過程中的演進特點并且多多總結規律，善于發現開采及應用過程中的不良情況，結合發展大方向，剖析國土應用過程中的發展方向。

（三）評價資源環境空間適宜性和評價資源環境承載力

認識不利于國土應用過程中的生態環境問題，地質問題，水土問題等存在的各種情況，發展不利于發展的國土利用結構。把地區發展，地區經濟狀況，人口的流動相結合，確定一個具有發展前景的空間戰略結構。

（四）國土空間戰略的制定和主要控制線的規定

讓每個市的開發發展方向和上級的計劃發展方向做到真正統一起來，制定一條適合國土開采的結構，通過這種基本戰略的指導，把握最靠近的控制線，清楚維持及整合發展方向，實現通過分區來達到管理目的和控制線，加強區和縣的管理。

（五）綜合整治國土和支撐基礎設施的加強

針對分區進行管理的計劃，加強環境保護，發電，訊息，交通，防止和減少自然和人為災害等一系列的設施發展。從國土的空間修復來看，要大力發展礦區，土地，生態環保要素的治理。

（六）實施管理嚴格規劃

當加強計劃效力，動態調整，并聯審批，協調銜接這四個計劃的提出，就必須要針對治理要見效果，能力要有所提高，規劃效能要繼續加強，計劃要有領導作用。

四、建立多規合一規劃體系的措施

（一）擬訂周密的多規合一策劃案

在擬訂“多規合一”策劃案時要大膽創新，招納專業人士討論交流、吸取經驗并逐步完善，改革以往的制度。制訂的策劃案需得到大多數人認可之后才能施行，要符合當地的法律條文，否則在實行時會受到阻礙。

（二）改善國土資源規劃機制

要確定好國土資源的不同類別、不同級別，有針對性地規劃好各級國土資源、整理各級別資源的功能。在進行規劃時，要充分考慮可利用土地、城市區域、生態狀況，詳細規劃各種資源，使規劃和當地實際情況相符合，促進社會經濟的發展。政府在擬訂資源規劃的策劃案時，要注重實效性和針對性，科學開展規劃工作，各政府部門做到權責分明、互相監督。

（三）制訂規劃目標方案

無論各區域處于發展的哪一階段，都要堅持以人為核心，既要注重量的增長，又不忽視質的發展，做到發展和保護有機結合，在保護生態環境的同時開展規劃，讓生態環境和經濟利益達到有機統一。制定好規劃目標，并為之付出努力；制訂詳細計劃，使空間規劃的工作能夠合情合理按部就班的開展下去。

（四）優化國土空間規劃體系

我國的國土空間規劃體系還有待改進，這次改進要以“從下試點、自上推進”為改進基礎，來創建并完善相關的國土空間規劃體系，國土空間規劃體系的制定更多是為了清晰的界定國土空間規劃的條理和附屬關系以及分級管理，明確每種國土空間規劃的目標和方式，明確現有國土空間規劃之間存在的本質關系和相互關系以及先后順序。在制定國土空間規劃時，要對土地利用的整體規劃和城市整體規劃以及自然環境保護的整體規劃等相關內容進行完善，使各個規劃項目得到優化，使整體規劃體系的內容更加細膩、層次更加豐富。以我國現有的國土空間規劃體系的構思為基礎再結合當代社會的經濟發展規劃和現有的國土空間綜合規劃來制定我國各層級政府的法律體系。

（五）完善法律體系與配套機制

第十八屆三中全會針對我國國土規劃發表了言論，會議指出要積極開發國土空間，保護自然生態環境，實現資源的高效利用。建立國土空間規劃體系，需要政府的大力支持并要以一定的法律背景為前提，另外，也可以根據國土空間規劃體系的構建來制定有關土地利用的總體規劃、城鄉土地規劃、自然生態環境的保護規劃的一系列法律法規，明確空間綜合規劃的主要內容和系統的審批流程以及各單位的管理責任和各級事權的界定。除此之外，行政機構也要進行改制，保證國家和省市各級政府的事權，使各級管理部門對于土地的管理的責任有清晰的界定，改制行政機構使其逐漸得到優化。

（六）強調空間協調和管控要求

指標體系的創立要明確表現出空間規劃的中心任務，使土地的利用率得到完善，控制城鎮土地的發展。解決規劃使產生的空間沖突，尤其是城市的規劃和土地利用規劃上的矛盾，放棄不必要的城市公共建設和公共服務或降低其相關標準。標準的制定要結合相關內容內在的聯系和層次，降低指標重復沖突的概率，使地方的發展規劃的沖突問題得以解決。

五、結語

通過上文的表述可以看出我國在國土空間的規劃上還存在一定的問題，這些問題的整治需要結合我國的經濟社會的發展動態來有序進行，實現整治和革新。要多多汲取國外相關整治的成功案例的經驗，來創建適合我國國情的具有高效可行性和針對性的整治體系，促進管理制度的創新完善，使管理效率得到有效提高，使我國的治理體系更加符合現代化要求。