基層治理現代化背景下社區治理與公民社會構建*

中共克拉瑪依市委員會黨校 何藝丹

推動基層治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，更是新疆堅定不移聚焦社會穩定與長治久安總目標的堅實基礎。十九屆四中全會要求“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務......實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。加快推進市域社會治理現代化，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地提供精準化、精細化服務”①。要維護社會和諧穩定，就必須加強基層治理，提高社區治理效能，培育公民社會，建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體。

一、相關概念內涵

（一）“管理”到“治理”的內涵沿革

2003年非典疫情以后，黨和國家領導人站在新的歷史發展高度，得出我國“經濟這條腿長、社會這條腿短”的判斷。正是在這樣一個大背景下，我們黨回應社會的需求、社會的關切、社會的熱點做出了重大的理論，就是加強和創新社會管理。2004年十六屆四中全會第一次提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新。深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”②。確定了社會管理的四個主體分別為黨委、政府、社會和公眾。在此基礎上，2012年黨的十八大提出“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”③，在社會管理主體基礎上，明確了社會管理手段，即法治保障。

黨的十八大以后，以習近平同志為核心的新一屆中央領導集體接過社會管理這面旗幟，與時俱進、改革創新，在十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”的新思想、新理論。具體內容為“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”④。在黨的十八大“提高社會管理科學化水平”的基礎上，發展為“提高社會治理水平”。

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，強調“加強社會治理制度建設”，堅持完善十六屆四中全會提出的“四個主體”與黨的十八大提出的“法治保障手段”。在黨的十八大“提高社會治理水平”的基礎上，黨的十九大明確而具體地提出“社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”⑤。

2011年7月5日，中共中央《關于加強和創新社會管理的意見》指出，社會管理需要堅持五個原則：第一，堅持以人為本，服務為先；第二，多方參與，共同治理；第三，關口前移，源頭治理；第四，堅持統籌兼顧，協商協調；第五，堅持依法管理，綜合施策⑥。在社會管理理論基礎上，總結我國治國理政的經驗教訓，借鑒國際上的成功做法，吸收學術界的研究成果，黨的十八屆三中全會提出了一個中國特色話語體系的新概念——社會治理。社會治理不是對社會管理的否定，而是社會管理的新發展、新境界。綜合以上，可以概括社會治理為“在黨政主導下發揮多元主體作用，立足公平正義，以實現和維護群眾合法權益為核心，協調利益關系，處理社會問題，化解社會矛盾，防范社會風險，促進社會認同，保障公共安全，維護社會和諧穩定”[1]。

（二）公民社會的內涵

公民社會是理論舶來品，又稱為市民社會。因此，部分學者誤解公民社會等同無政府主義，認為公民社會不過是又一個西方輸出的政治文化陷阱，這種觀點未免偏頗。關于公民社會，馬克思較早就進行過研究，他批判黑格爾“國家決定市民社會”是錯誤的，提出“市民社會決定了政治國家”的公民社會觀。馬克思公民社會觀可以理解為“與政治國家相對的在一定經濟基礎上的社會領域的自治”。馬克思的公民社會理論是新時代中國特色社會治理理論的基礎[2]。

國內學者關于公民社會的內涵未有定論。一些學者主張將社會劃分為政治社會、經濟社會和公民社會，如“國家或政府系統以及市場或企業系統之外的所有民間組織或民間關系的總和”[3]。另有學者主張公民社會應該包含經濟社會，如“政治社會主要是指政府或政黨及其部門所主導的領域，而公民社會則是排除了政治社會的廣大非政治領域”[4]。本文研究傾向于三分法社會中的公民社會，即“企業、家庭和國家的中間區域”，包括“公民的維權組織、各種行業協會、民間的公益組織、社區組織、利益團體、同仁團體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發組合等等”[5]。

二、現代社區治理對公民社會構建影響

依托數字技術打破傳統科層制權力、資源、信息層層傳導的限制，屬地兜底，下放權責，打破傳統科層制信息上傳和資源、權力下帶來的管理延誤，這是我國現代社區治理的普遍模式。如網格化社會治理將自上而下的治理模式扁平化，變革為橫向主體協作，以屬地為范圍，將具有“非正式權力”的基層主體綁定在一起，相當于織密了治理體系的末端網絡。

但是，從中國社會變革歷程來看，“行政化”和“自治性”有著未調和的矛盾，當前呈現為此消彼長的對立關系。不會隨正式權力的非正式運用與非正式權力的行政吸納而統合，個體治理行為在“管制式參與”與“驅動式參與”之間徘徊。伴隨非正式權利的行政吸納，更多的行政責任下沉到社區，“責任”就成為社區工作的指揮棒，社區工作陷入運用非正式權利承擔行政責任的怪圈，失去了“服務居民”的自治屬性，情感上居民與社區居委更為疏遠。

伴隨行政責任的下沉，智能化、信息化、數據化考核平臺將考評內容細化量化，社區居委會人員除與居民日常互動、入戶走訪、協商社區事務外，還需花費大量精力用于整理資料、撰寫信息、應付各類檢查。例如，有社區工作人員抱怨，各項工作需按要求上傳考核平臺，新系統投入應用后，老系統卻不作廢，關鍵上級并不通過系統平臺進行考評，而是通過紙質材料檢查考核，意味著一項工作需要填報三次資料。為了加強考核督促力度，考核內容設置了多項“一票否決”，反將社區工作導向“不求有功但求無過”。“行政任務重”“區、街道對其考核頻繁”“自身缺乏工作自主性”等問題迫使社區工作人員選擇簡單易辦的、迎合考評的社區事務進行管理。被忽視、遺留、積聚的問題會引發居民對社區的不滿。社區作為政府的“代理人”，居民對社區的不滿情緒很容易演變為對政府的不信任。

從這個角度來說，“行政邏輯”“硬性考核”“無限責任”不利于培養居民的社區認同，不利于建立基層治理共同體。“行政化”嵌入“自治性”營造的“全能政府”形象，是中國居民傳統思維中“大政府”印象的進一步激化，這與我國迫切需要“發展社會這條腿”的現實要求背道而馳。

三、公民社會構建的路徑選擇

（一）黨建引領價值

構建共治共建共享的社會治理格局，不僅是主體多元協同、法治手段保障，最根本的是需要價值驅動。治理概念不同于“統治”和“管理”，就在于它強調多元主體時其實就體現了其蘊含的共治、參與、平等、公平、透明、文明等價值，這些價值驅動居民認同自身治理主體身份。

與管制式治理和技術型治理不同，黨組織在基層治理中的核心作用主要體現為“引領”。管制式治理以制度為目標，按章辦事；技術型治理以數據為工具，以“理”服人；民主參與式治理以價值為引領，知行合一。管制式治理和技術型治理都過分強調工具理性，沒有價值作為驅動，很容易走向自我精細化和形式化，治理效果將呈現遞減趨勢。目前我國社會發展未成熟，內生價值未形成，這時需要黨組織在基層全覆蓋后，形成外部驅動，引領各基層治理主體積極參與治理。

黨組織不能僅是組織形式在基層全覆蓋，而是要依托服務讓居民對區內黨組織認可，這樣才能鞏固黨組織在基層的核心地位。例如，某社區通過開展“我是黨員我帶頭”“黨員就在我身邊”“有困難找黨員”主題活動，激勵社區黨員主動承擔社區居民服務，主動解決居民困難。居民所求有回應，激發了居民參與社區治理的積極性，同時居民對黨員服務的認可，也提升了黨組織在基層治理中的組織能力。在基層黨組織的引領下，社區自治主體形成了“小事自己解決，大事協商解決”的意識。在社區具體事務協商中，基層黨組織的政治功能和組織能力進一步得到鞏固，該社區治理步入良性循環，成為“一核多元”治理體系在基層的典型代表。

黨建引領價值，一是以服務為基礎，二是以組織為手段。如果沒有服務居民的意識，黨組織的核心地位懸浮，沒有核心力量吸引，社區自治主體喪失參與驅動力。以服務為基礎鞏固黨組織的基層核心地位后，還需用組織手段引導社區自治主體有序參與治理。如果黨組織只提供服務，而組織功能發揮不出來，基層黨組織有限的資源和能力面對繁雜的社區事務，會陷入“無限責任下的選擇性管理”困境，一方面造成社區自治主體對基層黨組織物質依賴、參與鈍化，另一方面使黨組織陷入失信危機。因此，黨建引領價值，服務基礎和組織手段二者缺一不可，相輔相成。

（二）公民意識培育

隨著管理理論向治理理論過渡，理想中公民的社會主體意識、自治參與意識與民主法治意識逐漸增強，公民社會也隨之呈現出越來越清晰的輪廓，公眾參與更加有效、更加充分。但現實中，公眾參與會出現參與意識弱化、參與能力低下的相悖境地。這種相悖境地是由于政治生態、人為局限、技術限制等現實外部因素和公民意識淡薄內在因素綜合造成的。

首先，培育公民主體意識。在我國，《憲法》明確規定中華人民共和國是人民民主專政國家，一切權力屬于人民。公民意識決定公民行為，公民主體意識是公民在國家政治、法律中的地位，及相應擁有的權利和承擔的責任的總和。如何讓社區居民學會行使公民權利并主動承擔責任，情感認同是關鍵。讓民眾認同自己的主體身份，自覺參與社會治理，就必須讓社區公共事務與居民的切身利益相關，以利益為驅使影響居民好惡情感，進而有使用權利和承擔義務的動力。

其次，提升居民參與能力。一方面，提高社區居民的認知能力。公民的認知能力應包括兩個維度：一是介入社區公共決策的有效程度，這是衡量社區居民參與能力的重要指標。社區居民介入社區公共決策制定過程越深入、對公共決策過程影響越大，表明其認知能力越強。二是決策敏感性，指的是社區居民對某項決策的反應程度與速度。只有具備較高的決策敏感度，才能準確把握目標方向，提出合理的決策參考意見。另一方面，提高社區居民的綜合素質。居民綜合素質應包括文化素養和技能素養，在文化理論基礎上運用溝通評價技能，居民具備的綜合素質直接決定其參與能力和水平[6]。

最后，暢通公眾協商渠道。在社區治理中，居民有參與協商的熱情和能力，但如果沒有暢通的參與渠道，基層治理多元主體就只能停留在理論層面。第一，保障社區事務信息公開，保護公眾的知情權，避免參與主體信息不對稱，這是發揮多元主體作用的前提。第二，新型渠道與傳統渠道結合，不能因信息技術的使用而完全否定傳統渠道的存在價值，不能以是否擁有便捷的互聯網絡、是否具備計算機使用能力作為居民能否成為基層參與主體的標準，否則會出現參與不公的情況。第三，完善高效的反饋機制。參與與反饋構成治理過程只有單向參與而無反饋，很容易打擊公眾參與積極性，不利于居民參與習慣的養成。

（三）績效評價設計

首先，以“主體”為中心。社區成為屬地化管理兜底機構，上級績效考評只針對社區居委會，不利于激勵多元主體參與治理。一方面，基層治理事項包括行政事務與自治空間，考評對象除了街道辦事處、社區居委會以外，還應包括業主委員會、社區居民、物業公司等。另一方面，除了自上而下的考評設計，還應有社區對街道、街道對上級的反向考評，有利于明確“行政化”與“自治性”的空間界限。

其次，以“服務”為定位。社區治理內容包含行政任務和社區服務，對行政任務完成情況的考評常常設計“一票否決”，造成治理主體將社區服務放于工作末端。而行政任務與居民的直接利益關聯不明顯，除受上級行政考核的街道辦事處、社區居委會以外，其他治理主體參與意愿較低。因此，在績效考核中，應增加針對社區服務的量化考核，刺激多元主體參與治理。

最后，以激勵為手段。懲戒與激勵都是管理手段，但僅以懲戒為主，會造成反面效應，一方面，會使績效考核的內容越來越多，越來越細，基層工作難以開展，另一方面，會使基層治理主體“破罐子破摔”“沒有更壞只有最壞”，基層治理陷入被動境地。因此，以激勵為主要手段，正向引導基層自治主體，多挖掘示范典型，更有利于使自治主體明白應該做什么和具體怎么做。

因此，加強和完善城鄉社區治理，形成“一核多元”的社區治理體系，關鍵在黨的領導，重點在公眾參與，基礎是公民社會構建。公民社會發育程度直接決定了“一核多元”治理體系建構，基層治理現實又反向影響公民社會成長。

注釋

①中共中央《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，2019年10月31日.

②中共中央《關于加強黨的執政能力建設的決定》，2004年9月19日.

③中共中央《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，2012年11月8日.

④中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日.

⑤中共中央《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，2017年10月18日.

⑥中共中央《關于加強和創新社會管理的意見》，2011年7月5日.

相關鏈接

社區治理是指政府、社區組織、居民及轄區單位、營利組織、非營利組織等基于市場原則、公共利益和社區認同，協調合作，有效供給社區公共物品，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制。

另外，社區治理是治理理論在社區領域的實際運用，它是指對社區范圍內公共事務所進行的治理。

社區治理是社區范圍內的多個政府、非政府組織機構，依據正式的法律、法規以及非正式社區規范、公約、約定等，通過協商談判、協調互動、協同行動等對涉及社區共同利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區凝聚力，增進社區成員社會福利，推進社區發展進步的過程。

從上述社區治理的界定來看，社區治理主要包括以下含義。

社區治理的主體多元化

盡管政府在社區治理過程中依然會發揮決定性的影響作用，但是社區治理的主體不再是單一的政府。在政府之外，還有其他治理主體，例如企業、非政府組織、私人機構甚至于個人，它們通過同政府機構，以及彼此之間建立起多種多樣的協作關系，通過相互之間的協商與合作，來共同決定和處理社區公共事務，使得過去政府的社區管理趨向于社區治理。

社區治理的目標過程化

社區治理除了明確的任務目標之外，過程目標更是其所注重的因素。社區治理要解決社區存在的問題，完成特定的、具體的經濟社會發展任務。此外，社區治理還要培育社區治理的基本要素，包括調動社區居民參與公共事務，培育改善社區組織體系，建立正式、非正式的社區制度規范，建構社區不同行為主體互動機制等。這些社區治理的過程目標只有在社區治理的長期過程中才能逐漸培育起來。