禁漁政策背景下洲島漁民利益訴求及治理途徑分析*——以沅江市為例

中共沅江市委黨校 楊艷平

長江大保護是復雜的系統治理，重點流域禁漁必定執行，洲島漁民上岸亦勢在必行。以生態優先綠色發展的禁漁政策為導向，精準分析洲島漁民的利益訴求，妥善處理隨之而來的各種問題，需要系統、科學、有效的治理。解決不好，勢必會偏離禁漁政策的初衷，甚至造成復雜的社會問題和生態問題。

一、沅江市洲島漁民基本特征

（一）島上漁民對洞庭湖水文地理和歷史熟悉

沅江市是洞庭湖區唯一被西洞庭、南洞庭、東洞庭環繞的縣域，水面寬廣，岸線復雜，洲島漁樵眾多，很多洲島有兩千年的歷史，地名也與南宋時期岳飛、鐘相楊幺的傳說相關。很多島上漁民對洞庭湖水文地理和歷史事件如數家珍，幾代人都在洞庭湖上生活、生存。

（二）洲島漁村空心化、老齡化、差異化凸顯

漁民居住的洲島多數位置偏遠，水面阻隔再加上灘涂泥軟，大型機械進出不易。島上自1996年洪水之后再無學校和醫院，空心房倒是不少。漁戶很多是男性當家，年齡普遍在50歲以上，教育程度以初中和小學文化居多，謀生技能單一，很難在城市和周邊鄉鎮找到適合的生計。很多島上的年輕人在外讀書或就業，少數會在魚獲時期短暫返村捕魚。

（三）洲島漁民的房屋和耕地與農民相差甚遠

以沅江明朗山漁村為例，多數漁民在洲島上雖有住房和少量耕地，但島上超過80%的房屋和田地季節性長時間浸泡在水中，又因運輸和施工不便，島上房屋自建成本和維護成本高。島上鳥類眾、多鼠患嚴重，耕地要么種菜要么拋荒，經濟效益極低。類似的洲島還有很多，正是因為洲島漁民房屋和耕地的特殊性，使其相對應的財產權利相比農民而言更加弱勢。

二、沅江市洲島漁民利益訴求

（一）禁漁但不離洲島

漁民越捕越窮，生態越來越惡化，這是惡性循環[1]。近年來，洞庭湖漁業資源下滑明顯，漁民收入隨之大幅減少，生計與生態之間形成惡性循環。多數漁民外出務工尋求新的發展機會，其他漁民因為年齡、學歷、技能、鄉土情感等復雜原因滯留島上，即便在長江禁漁政策背景下，這部分人群也很難自發、主動上岸。相比2020年7月國務院頒布的《關于切實做好長江流域禁捕有關工作的通知》，洲島漁民更擁護從2002年起長江流域施行的分段式季節性禁漁制度，希望維持現狀，盡量不離島。

漁業資源是水生生態系統修復保護的有效抓手[2]，漁民不離島，禁漁就不可能徹底。即使在政策宣傳、生態補償等多重引導下，多數漁民仍然缺乏自主禁捕意愿，因為漁民長期的理念就是野生魚類，誰得誰有，捕魚對他們而言是生計而不是生態。當前洞庭湖水下還有很多漁網沒有取走，亦很難定位。在調研中，有多位漁民表示，只要有一條船，借助簡單的漁具，憑借多年對洞庭湖水文、魚情的熟悉，他們隨時可以恢復捕撈。2002年啟動長江全流域季節性禁漁，期間大量投入魚苗增殖，但難以杜絕、難以監管的非法捕魚行為實際上導致禁漁政策效果并不理想。筆者在2020年12月洲島調研時發現，即便在頻繁細致的政策宣傳和漁政監察背景下，洲島附近水域仍有漁民像打游擊一般進行非法捕撈，即便是被執法部門監管到了，面對偷捕漁民困苦的生活處境，實質也很難按照相關法律從重從嚴處罰。因為當前漁民偷捕的漁獲其實品質和經濟價值并不高，其所得遠低于處罰金額。總而言之，如果要滿足漁民不離島的這一訴求，那么全面徹底的禁漁就不可能實現。

（二）補償一次性支付

在調研中發現，很多洲島漁民希望提高補償標準并折合成現金一次性支付，因為洲島漁民上岸成本要遠高于其他類型的漁民，其復雜程度不亞于精準扶貧中的異地安置。雖然湖南省對于禁捕有統一的補償標準，但地方因為經濟強弱而存在區域差異，所以沅江漁民希望生態補償與周邊岳陽、湘陰等地一樣高標準，也希望所有補償能折算成現金一次性支付，還有漁民認為繳納的社保標準低而且時間跨度長、不實用。當然另外一個深層原因是因為洲島偏遠、人口少、水面阻隔導致島上公共服務處于長期不均衡狀態，漁民習慣了集體協商內部籌錢等方式解決公共問題。比如，明朗村島上的電力問題是在1995年左右由每個漁民拿出500元集資解決的，這類款項退回幾無可能，這無疑提高了漁民的離島成本。

但是提高補償的訴求脫離了本地經濟實際和湖南省統一補償標準，難以實現，而且以我國征地中出現的失地農民短期暴富卻迅速返貧為前車之鑒，一次性現金結算補償雖有一定合理性，但并不利于民生問題長遠有效地解決。以養老為例，漁民未富先老現象突出。社保就是漁民養老安全線，可以對沖很多不確定性因素，而且從算法上，漁民并不吃虧。例如，專業漁民補償款中51000元用于購買社保，男性漁民60歲可每月領社保金，在每月社保金不增加的情況下約在八九年內領完，之后仍可以繼續領取社保金。而且隨著國家發展全局向好，漁民社保金額提升未來可期。總之，生態補償要從科學、長遠的角度考量并充分尊重漁民的生計需求和主體地位，而漁民也需要適應變化，轉變觀點并充分尊重公共利益。

三、禁漁政策背景下提升治理效能的途徑分析

（一）進一步打造系統、科學、有效的禁漁體系

從多年長江禁漁和查干湖冬捕經驗可知，造成漁業資源枯竭的原因眾多，需要精準分析、科學施策。

（1）禁漁與增殖并重。當前洞庭湖洄游魚類少，定居魚類多，經濟魚類少，魚小且魚少。禁漁的目的是為了恢復生態，豐富生物多樣性，于是更應禁漁與增殖并重。在增殖方面有兩個側重點，如增加適合當地水環境的優質新品種魚類、蝦蟹類以優化種群結構，在沿湖近距離建立高品質苗種培育基地，盡量投放大魚苗，因為運輸距離遠近以及魚苗大小直接決定魚苗放養的存活率。

（2）禁漁與保護并重。水環境的破壞與非法捕魚都是魚類資源減少的客觀原因。長江沿線關停了眾多化工廠，查干湖周邊區域大幅減少農藥化肥使用，都是為了盡量減少對水環境的破壞。查干湖冬捕時間集中在12月至來年1月，并規定冰下撈網網眼在7厘米左右，以確保捕撈5年以上的大魚，并劃定長期禁捕區域，組織分散漁民并設置捕撈總上限，這都是注重禁漁與保護并行。雷霆出擊，加大嚴厲打擊和懲罰非法捕撈力度，既為生態，也為公平，否則上岸的漁民會重新下水。

（二）進一步推進創業就業與公共服務均等化

漁民的利益訴求復雜多元，但主要關注點集中在就業、養老上。

（1）優化創業就業環境。漁民最擅長和最熟悉的就是水和魚，宜千方百計為之創造與水相關的創業就業環境。比如，與科研院所合作，引導漁民共同做大特種水產養殖業，或者參照美國密西西比河流域的成功做法，發展游釣業[3]，或者聘請部分素質覺悟高的漁民成為政府職能機構的“護漁員”，可以解決相關職能機構不熟水性、不懂漁捕、人員不足的問題。或者創辦參與性極強的劃船運動項目，聘請漁民隨船保護和水面維護，屆時無論是在沅江市區五湖欣賞繽紛園景，還是在洞庭湖欣賞波瀾壯闊，此類項目既可以讓游客在確保安全的前提下親近自然、陶冶情懷、鍛煉身體，還可以實現漁民有效就業。

（2）精細化養老服務。一方面培育家政尤其是養老服務人才。當前此類市場需求較大，買方市場存在很大的缺口。沅江政府對漁民適合人群進行相關職業技能培訓，尤其有利于實現女性漁民積極就業。畢竟家庭中多一個成員實現有效就業，就能讓漁民上岸穩得住、退得出。另一方面，組合政策合力確保老年漁民“吃穿兩不愁”。以長沙市社區老年食堂為鑒，可以探索戶籍55歲以上的老年漁民，通過報名申請、審核、政府餐補等方式，就近解決高齡、特困老年漁民的就餐問題。老年食堂的公益性可以確保老年漁民異地安置后生活質量不下降，也有利于其子女安心工作，而老年社區食堂的運營還可以解決部分漁民就業問題。

（三）轉變觀念適應變化，積極融入城市生活

（1）水面不同于農民耕地。在調研中，有漁民反復強調捕魚的合理性，說水面對漁民的重要性就如同農民的耕地，也應該長期不變。實質上農民的耕地所有權歸屬集體，其承包權長期不變是希望農民珍惜土地，在使用耕地的同時養護耕地。而天然湖面屬于國家，長期以來天然水域的公共屬性讓漁民有索取無付出，人與自然的和諧關系異化成生計，這并不合理。

（2）禁漁是對自然的補償。禁漁的目的是為了恢復漁業資源，也是為了實現漁民更好地發展。禁捕是黨中央加強長江大保護的重要戰略舉措，必定要執行徹底。在當前洞庭湖區漁業資源魚小、魚少的環境下，常規的捕魚已經很難獲利，但非法捕撈如電魚、地龍網在攫取暴利的同時實質上是涸澤而漁、飲鴆止渴，而且這種狀態已經持續很多年了，直接導致長江流域的天然捕撈量在2019年占比不足全國的0.15%[4]。長江魚類資源的保護形勢不容樂觀，禁漁10年是暫定，但人與自然和諧發展理念是長期的，禁漁對漁民民生影響大，但對長江生態系統意義更重大。

四、結語

10年禁漁只是長江大保護的開始，隨著洲島漁民上岸，將有諸多確定或不確定的變化發生。比如，漁民未成年子女集中城區讀書，年輕人愿意子承父業捕魚的人變少，傳統家庭養老方式發生變化，女性當家的家庭會增加，內湖精養魚蝦產業增加，打擊非法捕撈更加嚴厲。即便10年禁漁后，大湖漁業捕撈也會朝著可持續方向發展。漁民上岸既是長江大保護的重要舉措，也是基層社會治理的密集大考，整個社會尤其是漁民群體都需要適應變化，不等、不靠、不要，把脫貧致富的命運掌握在自己手中。