PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)及防范策略探討

唐 潔

（中交重慶投資發(fā)展有限公司，四川 成都 610000）

PPP項(xiàng)目在我國(guó)基建行業(yè)當(dāng)中被逐漸推廣，并且通過PPP項(xiàng)目改善諸多民生問題。PPP項(xiàng)目的推廣應(yīng)用可以有效地將地方財(cái)政壓力以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行緩解，而且PPP項(xiàng)目當(dāng)中通過引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制也能夠確保整個(gè)項(xiàng)目的公開透明性。政府與社會(huì)資本間通過簽訂合同的形式展開合作，在合同當(dāng)中將雙方的責(zé)任、權(quán)力以及義務(wù)進(jìn)行明確，為PPP項(xiàng)目的推進(jìn)提供保障，有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本進(jìn)行深入合作。PPP項(xiàng)目投融資管理工作涉及項(xiàng)目的各個(gè)流程，只有加強(qiáng)投融資管理質(zhì)量才可保障各方的合法利益，從而通過模式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)投資與收益具有重要意義。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理過程中，一般會(huì)成立SPV項(xiàng)目公司，針對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行資本金的注入，且通過項(xiàng)目公司對(duì)PPP項(xiàng)目投融資管理各項(xiàng)工作進(jìn)行管控。因?yàn)槲覈?guó)PPP項(xiàng)目模式整體發(fā)展時(shí)間并不長(zhǎng)，在許多管理制度上還存在欠缺，尤其是投融資管理方面缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目投融資管理需要一系列的防范措施才能夠降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率，為PPP項(xiàng)目投融資工作提供保障。

一、投融資風(fēng)險(xiǎn)概述

我國(guó)PPP項(xiàng)目投融資管理可以說是一把“雙刃劍”，許多地區(qū)政府開始廣泛應(yīng)用PPP模式來進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，整體規(guī)模不斷提升。據(jù)財(cái)政部PPP中心最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2021年2月24日，累計(jì)入庫(kù)PPP項(xiàng)目9965個(gè)，投資額15.4萬億元，涉及市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等領(lǐng)域。然而規(guī)模的增加也會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目投融資管理的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)下我國(guó)絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目的收益增長(zhǎng)比較緩慢，短期經(jīng)濟(jì)效益并不強(qiáng)，要想將之前的投資進(jìn)行回籠需要較長(zhǎng)的周期。而且，某些PPP項(xiàng)目的資金一旦出現(xiàn)缺口也會(huì)影響到項(xiàng)目的成功，對(duì)所有投資方都會(huì)造成影響，讓投資方承擔(dān)著較大的風(fēng)險(xiǎn)，此外，就是地方債務(wù)處理上也需要較長(zhǎng)時(shí)間才能夠完善。可見我國(guó)PPP項(xiàng)目投融資管理所面臨的挑戰(zhàn)是不小的，PPP項(xiàng)目的合同中一般會(huì)約定各出資方結(jié)合自身投資額度、承擔(dān)責(zé)任，政府除了所承擔(dān)的注冊(cè)資本外不再承擔(dān)任何可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。在《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金113號(hào)文件）中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配的原則進(jìn)行了規(guī)定，融資風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本承擔(dān)。盡管地方政府能夠有效地規(guī)避PPP項(xiàng)目當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)，但是，卻不利于整個(gè)PPP項(xiàng)目的投融資管理，而且還會(huì)影響PPP項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)程度。所以，地方政府應(yīng)通過給社會(huì)資本必要的融資協(xié)助以降低投資方項(xiàng)目融資成本和融資風(fēng)險(xiǎn)。

1.資本金來源渠道不規(guī)范

財(cái)金113號(hào)文件中規(guī)定，項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，一般情況下PPP項(xiàng)目資本金需要由投資方的自由經(jīng)費(fèi)形成，不能再用投資環(huán)節(jié)中所產(chǎn)生的債務(wù)或者運(yùn)用債款進(jìn)行投資。PPP項(xiàng)目當(dāng)中的投資方基本上是由企業(yè)與政府作為主體，而某些企業(yè)由于自身實(shí)力欠缺，但是又想?yún)⑴c到PPP項(xiàng)目當(dāng)中，就會(huì)選擇通過負(fù)債的方式參與到PPP項(xiàng)目投資當(dāng)中。但是，對(duì)于企業(yè)來說，其資金都是通過負(fù)債獲得的，在PPP項(xiàng)目投融資當(dāng)中并不是特別的合規(guī)，不符合融資要求。倘若投資方通過債務(wù)進(jìn)行投資，一旦投資方因?yàn)閭鶆?wù)問題出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)問題，這部分投資資金也會(huì)受到影響，從而會(huì)給整個(gè)PPP項(xiàng)目投融資管理造成風(fēng)險(xiǎn)。

2.投融資不徹底的風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目投融資主要是在項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、保護(hù)以及移交等多個(gè)環(huán)節(jié)分配投融資計(jì)劃給PPP項(xiàng)目所帶來資金進(jìn)行支撐。一般情況下，該種融資模式都是通過債券或者股權(quán)融資的形式支撐項(xiàng)目的運(yùn)作，資本金主要渠道構(gòu)成是通過社會(huì)各個(gè)企業(yè)、政府等，其中投資占比較大的一般由銀行、保險(xiǎn)出資為主，部分資本金的渠道是以非金融組織融資的私募資金為主。但是，這部分企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目投融資并不是很徹底，只重視經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)于社會(huì)效益考慮不夠，導(dǎo)致此類PPP項(xiàng)目投融資合同簽訂比較困難。

二、PPP項(xiàng)目投融資管理存在問題及原因分析

1.市場(chǎng)方面

首先，市場(chǎng)利率的波動(dòng)會(huì)造成PPP項(xiàng)目投融資管理的問題，因?yàn)镻PP項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，基本上是以年作為計(jì)量單位，該時(shí)間內(nèi)市場(chǎng)利率波動(dòng)可能會(huì)比較明顯。一旦市場(chǎng)利率波動(dòng)較大，就會(huì)使得整個(gè)投融資資金成本有所變化，給投融資管理帶來新的挑戰(zhàn)。

其次，市場(chǎng)需求隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而產(chǎn)生變化，所以項(xiàng)目建設(shè)周期一般較長(zhǎng)，在項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)中，可能市場(chǎng)需求方向以及需求程度會(huì)產(chǎn)生較大的變化，也會(huì)造成原先的投融資方案無法滿足當(dāng)下市場(chǎng)的實(shí)際需求，致使投資項(xiàng)目回報(bào)很難實(shí)現(xiàn)。

最后，就是存在比較嚴(yán)重的唯一性風(fēng)險(xiǎn)，這是目前我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況所導(dǎo)致的，PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中，政府或者其他社會(huì)資本方會(huì)因?yàn)榭春迷擁?xiàng)目的發(fā)展空間，會(huì)適當(dāng)?shù)匾牖蛘哌M(jìn)行項(xiàng)目的調(diào)整，從而會(huì)給項(xiàng)目帶來其他不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.社會(huì)資本原因

社會(huì)資本原因是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目產(chǎn)生投融資管理風(fēng)險(xiǎn)的主要原因之一，首先就是當(dāng)下的PPP項(xiàng)目在具體落實(shí)過程中，項(xiàng)目公司資本金比例控制在20%以上，這其中的絕大部分由社會(huì)資本方所承擔(dān)，因此對(duì)于社會(huì)資本方的實(shí)力具有較高的要求。社會(huì)資本方因?yàn)槿狈εc政府合作開發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目管理過程中會(huì)與政府方存在一定的投融資管理矛盾。而且社會(huì)資本方一旦資金鏈出現(xiàn)問題就會(huì)影響到整個(gè)PPP項(xiàng)目的正常進(jìn)程。另外，地方政府在落實(shí)某些PPP項(xiàng)目時(shí)，一般優(yōu)先考慮的是國(guó)有企業(yè)并不是民營(yíng)企業(yè)，也造成部分民營(yíng)企業(yè)基本上只能夠參與到規(guī)模小、效益低的PPP項(xiàng)目當(dāng)中，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的投融資管理對(duì)社會(huì)資本方的運(yùn)用不夠徹底。而且此類社會(huì)資本在融資過程，一般都需要依賴銀行貸款。在進(jìn)行貸款的時(shí)候需要根據(jù)銀行的規(guī)定流程完成貸款辦理，最終導(dǎo)致項(xiàng)目資金審批環(huán)節(jié)比較緩慢，期間會(huì)損耗比較多的時(shí)間，同時(shí)導(dǎo)致資金很難快速到位。

3.政府原因

針對(duì)某些PPP項(xiàng)目，政府會(huì)對(duì)其投融資給予一定的支持，然而不會(huì)承擔(dān)具體的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，最終導(dǎo)致大部分PPP項(xiàng)目的融資信用沒有得到保障，對(duì)PPP項(xiàng)目正常投融資活動(dòng)也會(huì)造成一定的影響。當(dāng)下銀行對(duì)政府付費(fèi)認(rèn)可度較高，許多PPP項(xiàng)目會(huì)納入政府、社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)當(dāng)中，同時(shí)項(xiàng)目在落實(shí)過程中，財(cái)政部門會(huì)根據(jù)中長(zhǎng)期的財(cái)政規(guī)劃情況來對(duì)方案進(jìn)行可行性分析。因此，PPP項(xiàng)目的審核周期較長(zhǎng)，尤其是對(duì)投融資方案也要進(jìn)行各方面的分析，才能夠確保PPP項(xiàng)目投融資工作順利落實(shí)。

三、PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)的防范策略

1.促進(jìn)項(xiàng)目自身盈利水平提升

政府與社會(huì)資本間通過雙方精誠(chéng)合作的形式對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全方位保障，并且將項(xiàng)目的效益徹底發(fā)揮。PPP項(xiàng)目盈利水平的提升會(huì)將項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕档停瑢⒏鞣降馁Y金利用效率進(jìn)行提升。因此，PPP項(xiàng)目公司要將政府、社會(huì)方等各方面的資源進(jìn)行充分運(yùn)用，從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性提升。同時(shí)，PPP項(xiàng)目要從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)以及風(fēng)險(xiǎn)等各方面確保資金成本投入的控制，挖掘PPP項(xiàng)目新的效益增長(zhǎng)點(diǎn)。并且當(dāng)PPP項(xiàng)目盈利水平提升后，可以吸引更多的閑置的社會(huì)資金投入到該項(xiàng)目當(dāng)中，其他金融機(jī)構(gòu)給PPP項(xiàng)目投資的意愿也會(huì)增強(qiáng)。

2.篩選高質(zhì)量PPP項(xiàng)目開展投融資

高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目投融資可以為政府、社會(huì)帶來較大的公共效益，也可以為社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)帶來不少的收益，有效地改善民生問題。所以高質(zhì)量PPP項(xiàng)目的篩選就顯得十分重要。在進(jìn)行投融資前，各方需要充分考慮PPP項(xiàng)目類別、測(cè)算預(yù)期投資收益率，考慮到可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素及應(yīng)對(duì)機(jī)制，從而做好相應(yīng)的股權(quán)策劃以及融資工作，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)預(yù)期收益率較低、風(fēng)險(xiǎn)較高、不可控因素多的項(xiàng)目，將其剔除。同時(shí)邀請(qǐng)專家團(tuán)隊(duì)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析，從政府、社會(huì)資本方等多個(gè)角度判斷該P(yáng)PP項(xiàng)目的質(zhì)量，最終篩選出高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目。高質(zhì)量PPP項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)必定較小，能夠方便后續(xù)的投融資風(fēng)險(xiǎn)管理。

3.拓展投融資渠道，提升征信，引入中長(zhǎng)期融資工具

當(dāng)下PPP項(xiàng)目當(dāng)中比較常見的融資方式就是債務(wù)融資，基本上是以銀行貸款為主，總體看融資渠道比較單一化，而且多數(shù)銀行貸款周期為十年以內(nèi)，但是PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)回收周期一般在20年左右，其中比較明顯的問題就是兩者的時(shí)間錯(cuò)配問題。首先，PPP項(xiàng)目投融資管理當(dāng)中可以考慮私募基金、股票、債券以及其他金融工具進(jìn)行融資，并且可以引入保險(xiǎn)基金、設(shè)備基金等形式，將PPP項(xiàng)目投融資渠道進(jìn)行拓展；其次，則是PPP項(xiàng)目本身要注重征信的提升，尤其是政府方、社會(huì)資本方的資金質(zhì)量高低也會(huì)影響到PPP項(xiàng)目的征信，所以，PPP項(xiàng)目要確保各方資金的質(zhì)量。

4.增強(qiáng)項(xiàng)目履約保障機(jī)制

PPP項(xiàng)目應(yīng)該在滿足《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》基礎(chǔ)上，將投標(biāo)保證金的額度進(jìn)行上調(diào)，并且要在相關(guān)合同當(dāng)中制定相應(yīng)的履約保障措施，通過具體的方式約束PPP項(xiàng)目當(dāng)中各方的行為。同時(shí)，要進(jìn)一步保障PPP項(xiàng)目資金穩(wěn)定性，還可以通過轉(zhuǎn)移調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)等形式引導(dǎo)社會(huì)資本方運(yùn)用自有資金加大對(duì)項(xiàng)目公司的股權(quán)投資，增加項(xiàng)目公司的資本金比例。

四、結(jié)語

PPP項(xiàng)目在進(jìn)行投融資管理及風(fēng)險(xiǎn)防范的過程中要充分的結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，并且不斷地優(yōu)化投融資管理模式，這樣才能夠保障PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)最小化。期望本文的分析能夠?qū)PP項(xiàng)目投融資管理工作提供一定的參考。