環(huán)境監(jiān)管失職罪的修訂進路*

湖南工商大學(xué) 譚卜銘

2012年以來，保護生態(tài)安全成為我國總體國家安全觀的重要組成部分之一。刑法為踐行生態(tài)文明建設(shè)，主要從兩方面著手參與治理：一是以環(huán)境法益保護為目的，嚴(yán)厲打擊環(huán)境犯罪，并形成了以污染環(huán)境罪為主的罪名體系。二是設(shè)立環(huán)境監(jiān)管失職罪，力圖從監(jiān)管角度著手，加大對環(huán)境監(jiān)管行政人員的管控，從側(cè)面間接實現(xiàn)環(huán)境犯罪活動的減縮。

然而，隨著生態(tài)環(huán)境犯罪的不斷滋生和復(fù)雜化，刑法打擊環(huán)境犯罪的力度逐步加大，譬如污染環(huán)境罪，刑法對其的入罪標(biāo)準(zhǔn)就從早期的實害犯轉(zhuǎn)為如今的危險犯，這意味著刑法在面對環(huán)境犯罪時采取的法益保護和刑罰介入手段均有所提前，為我國生態(tài)環(huán)境保護添續(xù)了動能。但反觀環(huán)境監(jiān)管失職罪，卻并未與時俱進地推進發(fā)展，其與打擊環(huán)境犯罪的罪名也未能良好銜接，由此可見，刑法在對環(huán)境監(jiān)管層面的犯罪懲治已有些許不合時宜，并存在監(jiān)管漏洞，在一定程度上阻礙了環(huán)境保護目的的實現(xiàn)。基于上述背景，本文重點探討目前環(huán)境監(jiān)管失職罪的主要問題，并致力于尋求該罪在當(dāng)下應(yīng)當(dāng)采取的修訂路徑，以期更好地實現(xiàn)生態(tài)安全目標(biāo)。

一、環(huán)境監(jiān)管失職罪的主要問題

如前文所述，在我國的環(huán)境刑法體系當(dāng)中，既設(shè)計有打擊犯罪行為本身的罪名，如污染環(huán)境罪，也有從監(jiān)督環(huán)節(jié)著手，著力于從側(cè)面規(guī)制環(huán)境犯罪的罪名，如環(huán)境監(jiān)管失職罪，隨著我國對于生態(tài)環(huán)境安全的不斷重視，環(huán)境犯罪類罪名也有不斷完善的趨勢。從實踐中來看，污染環(huán)境罪與環(huán)境監(jiān)管失職罪是密切聯(lián)系的，在一定程度上可以說，環(huán)境監(jiān)管主體的刑事責(zé)任是否追究得當(dāng)，直接影響了污染環(huán)境行為的發(fā)生概率。當(dāng)前，許多相關(guān)的環(huán)境犯罪規(guī)制手段均有較大提升，但唯獨對環(huán)境監(jiān)管失職罪的調(diào)整顯得力度甚微，這使得該罪并不能很好地適應(yīng)當(dāng)下環(huán)境保護的國家要求，究其根本，該罪存在以下兩個方面的重要問題：

一是環(huán)境監(jiān)管失職罪在入罪要求上仍然堅持以結(jié)果犯作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即要求行為人嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致重大環(huán)境污染事故發(fā)生，并造成重大公私財產(chǎn)損失或人身傷亡后果的行為方能定罪。這種犯罪標(biāo)準(zhǔn)無法與現(xiàn)行環(huán)境類罪名更好地匹配適用，不利于實現(xiàn)環(huán)境保護目標(biāo)。在早已公布的《刑法修正案（八）》中，刑法就針對污染環(huán)境罪作了重大修改，使其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從實害犯轉(zhuǎn)為行為犯，進一步加大了環(huán)境保護的刑法規(guī)制力度。但是對于環(huán)境監(jiān)管失職罪關(guān)于“結(jié)果犯”的規(guī)定，近數(shù)次頒布的刑法修正案卻未對其進行修改，依然要求該罪產(chǎn)生明確的損害后果才能定罪量刑。

這種構(gòu)成要件的設(shè)置顯然缺乏科學(xué)性，因為實踐中的環(huán)境污染活動通常不是一次性實現(xiàn)的，而是具有延長性和隱蔽性，在污染者實施污染行為之后，一些嚴(yán)重的問題不會立刻出現(xiàn)。如果采用結(jié)果犯標(biāo)準(zhǔn)，等到環(huán)境污染結(jié)果出現(xiàn)再追究監(jiān)管人員監(jiān)管失職的責(zé)任，就會導(dǎo)致刑罰手段與立法目的斷層，使刑罰不能達(dá)到及時遏制環(huán)境犯罪行為發(fā)生的效果，此其一。其二，生態(tài)環(huán)境的價值是無窮的，也是難以估量的，倘若采用“嚴(yán)重”或者“輕微”此類規(guī)范性要件作為入罪與否的標(biāo)準(zhǔn)，司法機關(guān)在沒有明確司法解釋的前提下，很難對損害結(jié)果進行精準(zhǔn)判斷，從而也就難以確定行為人的刑事責(zé)任。其三，環(huán)境損害結(jié)果通常是不可逆轉(zhuǎn)、難以修復(fù)的。如果等到危害結(jié)果發(fā)生之后再去追究監(jiān)管人員的失職行為，那么環(huán)境污染行為就無法從根本上進行遏制，也不能達(dá)到良好的“事前預(yù)防”的效果。可見，該罪在犯罪標(biāo)準(zhǔn)的判斷上應(yīng)當(dāng)與時俱進作出修改。

二是環(huán)境監(jiān)管失職罪在犯罪主體認(rèn)定上僅包括履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的國家機關(guān)工作人員，此主體范圍過窄，無法與現(xiàn)今較為完備的環(huán)境監(jiān)督管理制度進行匹配。在社會治理層面，我國政府機關(guān)已由主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，更多的簡政放權(quán)使得各企業(yè)有了更多自我調(diào)整的空間，而承擔(dān)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的主體也從國家專門機關(guān)的工作人員逐步拓寬至在企業(yè)等單位從事監(jiān)管工作的公職人員，其主體范圍得到了拓展。可見，在環(huán)境監(jiān)管失職罪中，該罪以前僅要求負(fù)有監(jiān)管義務(wù)的國家機關(guān)人員承擔(dān)刑事責(zé)任，但既然現(xiàn)在的監(jiān)管主體還可以是獲得行政授權(quán)的在企業(yè)等單位工作的國家工作人員，那么該罪就應(yīng)該在入罪范圍上有所擴大，將此類人員納入刑法規(guī)制范圍，否則會使得刑法在進行環(huán)境保護的過程中遺漏一些犯罪主體，甚至導(dǎo)致授權(quán)主體被迫承擔(dān)刑事責(zé)任，從而造成不當(dāng)?shù)男淌绿幜P，影響法的公正性。

二、環(huán)境監(jiān)管失職罪的規(guī)范詮釋

現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管失職罪本身所存在的問題已使得該罪不再適應(yīng)于當(dāng)下的社會情況，但要針對該罪存在的具體問題進行修訂，還需對該罪的具體規(guī)范進行系統(tǒng)梳理，準(zhǔn)確把握該罪罪質(zhì)。

1997年，我國《刑法》為規(guī)制社會中存在的環(huán)境監(jiān)管瀆職現(xiàn)象，增設(shè)了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”，將環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的國家機關(guān)工作人員的犯罪行為單設(shè)罪名予以規(guī)制。直至2006年，最高人民法院與最高人民檢察院通過兩部司法解釋對環(huán)境監(jiān)管失職罪的司法適用問題進行了更為詳細(xì)的說明，其中明確了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的“危害結(jié)果”，同時將結(jié)果犯的認(rèn)定方式作為其刑事責(zé)任的追究標(biāo)準(zhǔn)。該罪自設(shè)立以來，所保護的直接法益便是環(huán)境監(jiān)管制度，是刑法為了保障負(fù)有監(jiān)管義務(wù)的責(zé)任主體能夠恪守職責(zé)，防范出現(xiàn)瀆職失職行為所作出的規(guī)制方案。同時，該罪的增設(shè)也在一定程度上保護了環(huán)境法益，畢竟當(dāng)實踐中出現(xiàn)監(jiān)管失職行為時，極有可能會引發(fā)環(huán)境破壞后果，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受損。

而從該罪的具體要件來看，該罪也有值得進一步研究的地方。首先，從犯罪客體而言，該罪所侵害的直接客體為監(jiān)督管理制度，此類犯罪行為會導(dǎo)致正常的監(jiān)督管理制度功能受損，從而導(dǎo)致被監(jiān)管對象造成危害結(jié)果。其次，該罪的客觀方面表現(xiàn)為行為人嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致重大環(huán)境污染事故發(fā)生，并產(chǎn)生造成公私財產(chǎn)重大損失或人身傷亡的嚴(yán)重后果的行為。這一要件本與修訂前的污染環(huán)境罪相似，但在刑法對污染環(huán)境罪的具體罪狀進行修改之后，污染環(huán)境罪從實害犯轉(zhuǎn)為了行為犯，也就不再要求有人身或財產(chǎn)的具體嚴(yán)重后果，而僅要求行為造成環(huán)境污染的嚴(yán)重后果即可。環(huán)境監(jiān)管失職罪作為與污染環(huán)境罪高度配套的罪名，自然也應(yīng)在客觀要件上作出相應(yīng)的調(diào)整，即修改為“污染環(huán)境，后果嚴(yán)重的”表述，但刑法卻并未對其進行修改，這是該罪本身存在的不足之一。另外，即使將該要件修改為“后果嚴(yán)重”的表述方式，該要件在司法實踐中也較難被準(zhǔn)確解釋，畢竟對此類規(guī)范性要件的解讀很大程度上依賴于司法機關(guān)的主觀價值判斷，易造成同類案件不同判決結(jié)果現(xiàn)象的發(fā)生。為避免此類情況，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)盡早通過司法解釋來明確該要件的解釋范圍。再次，該罪的犯罪主體僅僅是指在環(huán)境監(jiān)管過程中負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員。這一標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)源于早期國內(nèi)環(huán)境監(jiān)管制度狀況，當(dāng)時我國的環(huán)境監(jiān)管制度尚不完備，其中所存在的問題也不像現(xiàn)今一般復(fù)雜，因此在主體范圍上只需對負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的國家機關(guān)人員進行歸責(zé)即可。這種主體范圍的設(shè)定已不再符合當(dāng)下的要求，如今的環(huán)境監(jiān)管制度較早期已有了較大的完善，因此負(fù)有相應(yīng)職責(zé)的主體范圍也有了明顯擴大，因此，該罪也應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)有情況對主體要件進行進一步修改。最后，在犯罪的主觀方面，該罪屬于瀆職罪中的過失犯罪，即犯罪主體在主觀上是過失的，并且這種過失主要體現(xiàn)在監(jiān)督管理領(lǐng)域，而非傳統(tǒng)過失類罪名中所指的直接過失，即行為人在實施這種過失行為時，通常并不會直接導(dǎo)致相關(guān)損害結(jié)果發(fā)生，而是間接促進、加速損害結(jié)果實現(xiàn)的概率。

綜上所述，該罪的部分構(gòu)成要件已與當(dāng)今情況不再合拍，要想使該罪更好地適應(yīng)于如今的生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)，就需要對該罪進行修訂。

三、環(huán)境監(jiān)管失職罪的修訂路徑探析

基于對環(huán)境監(jiān)管失職罪本身的重點分析與當(dāng)下社會現(xiàn)實狀況的把握，為更好地實現(xiàn)該罪與環(huán)境刑法中其他罪名的良好互動，有效達(dá)成生態(tài)安全保護目標(biāo)，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對該罪進行以下具體修訂：

第一，將該罪從實害犯轉(zhuǎn)變?yōu)樾袨榉福欣趯崿F(xiàn)該罪在生態(tài)環(huán)境保護中的正效應(yīng)。一方面，環(huán)境監(jiān)管失職罪與污染環(huán)境罪等罪名聯(lián)系密切，既然污染環(huán)境罪在入罪要求上已從實害犯標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向行為犯標(biāo)準(zhǔn)，那么環(huán)境監(jiān)管失職罪也應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整。

另一方面，環(huán)境污染活動本身具有持續(xù)性和隱蔽性特征，相關(guān)犯罪結(jié)果的發(fā)生通常是從量變到質(zhì)變的過程，并且一旦產(chǎn)生環(huán)境損害的結(jié)果，其影響力強、危害持續(xù)性久，修復(fù)工作難度較大，更會影響公民的生活質(zhì)量。因此，刑法在對環(huán)境污染行為進行規(guī)制的思路上應(yīng)從事后懲治轉(zhuǎn)為事前預(yù)防。

首先，將環(huán)境監(jiān)管失職罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為行為犯，能夠?qū)⒈O(jiān)管秩序這一法益保護提前化，同時也間接地保護了環(huán)境法益，能夠盡量在生態(tài)環(huán)境被破壞之前，及時地遏制該危害結(jié)果的發(fā)生，避免不必要的損失。在實害犯標(biāo)準(zhǔn)下，刑法只在產(chǎn)生具體危害結(jié)果后才得以啟動，這對于傳統(tǒng)的個人法益保護是十分恰當(dāng)?shù)模吘故潞髴土P方式能夠大幅縮減對國民自由的限制，體現(xiàn)了刑法對人權(quán)的關(guān)涉。但對于社會風(fēng)險激增的當(dāng)下社會，面對諸如生態(tài)環(huán)境等集體法益，刑法再采用實害犯標(biāo)準(zhǔn)已然無法良好實現(xiàn)法益保護目標(biāo)，因而需要采用預(yù)防思維，通過行為犯的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將存在環(huán)境破壞危害可能性的行為納入打擊范圍，從而提前實現(xiàn)法益保護，避免大規(guī)模損害結(jié)果的產(chǎn)生。其次，將該罪設(shè)置為行為犯，體現(xiàn)了刑罰手段介入的提前化。預(yù)防性刑法的實際運用，主要體現(xiàn)為刑罰介入的時點相較于傳統(tǒng)刑法而言更加靠前，這使得刑法能夠較早參與社會治理，限制監(jiān)管主體的再犯能力，及時止損。

同時，通過刑罰介入早期化，還能起到刑法的一般預(yù)防效果，對監(jiān)管主體形成一定威懾，使其不敢犯罪，不敢存在瀆職失職行為，提升其遵紀(jì)守法的積極性。因此，刑法應(yīng)當(dāng)將環(huán)境監(jiān)管失職罪中要求的人身、財產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p害的條件予以刪除，改為只要監(jiān)管人員出現(xiàn)較為嚴(yán)重的不負(fù)責(zé)任的情況，即可構(gòu)罪，即從行為犯標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定該罪。

第二，將構(gòu)成要件“國家機關(guān)工作人員”拓展至“國家工作人員”。畢竟當(dāng)下我國環(huán)境監(jiān)管制度日益完善，在環(huán)境監(jiān)管主體范圍上也相較于前期有了突破。基于這一現(xiàn)狀，我國環(huán)境監(jiān)管失職罪中的犯罪主體范圍應(yīng)當(dāng)進行適當(dāng)拓展，即將“國家機關(guān)工作人員”修改為“國家工作人員”。畢竟前者的范圍狹小，僅指在國家行政機關(guān)中從事公務(wù)的人員，而后者則包括了“國家機關(guān)工作人員”以及在其他單位從事公務(wù)的人員，如公益環(huán)保組織、公司企業(yè)以及事業(yè)單位等其他依照法律從事公務(wù)的人員，這樣的修訂不僅符合當(dāng)下部分公務(wù)人員任職于企業(yè)參與環(huán)境監(jiān)管的趨勢，也有利于防范應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任的主體脫逃刑法處罰的現(xiàn)象。另外，鑒于實踐中有許多環(huán)境影響評價機構(gòu)存在造假而刑法未能追究的現(xiàn)象，本文認(rèn)為對于環(huán)境影響評價機構(gòu)等關(guān)涉環(huán)境監(jiān)管環(huán)節(jié)的重要機構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人也應(yīng)納入該罪的犯罪主體當(dāng)中，對該類主體故意或過失實施的環(huán)境影響評價造假行為進行定罪處罰。事實上，早在2016年，最高人民檢察院與最高人民法院也針對這一制度漏洞采取了規(guī)制手段，通過頒布司法解釋的形式追究關(guān)于環(huán)境影響評價造假人員的刑事責(zé)任。

當(dāng)然，通過設(shè)置行為犯標(biāo)準(zhǔn)和拓寬該罪犯罪主體范圍的方式修訂環(huán)境監(jiān)管失職罪會在一定程度上導(dǎo)致刑法呈現(xiàn)嚴(yán)厲化和擴大化趨勢，從而限制了國民自由權(quán)利的形式，但這確實是保障生態(tài)環(huán)境安全的必要措施之一。

為防止該罪的修訂使刑法淪為社會治理的工具，應(yīng)當(dāng)在該罪的刑罰設(shè)置上進行適當(dāng)調(diào)整，將行為區(qū)分為已經(jīng)造成嚴(yán)重后果的失職行為和尚未造成嚴(yán)重后果的失職行為，并對兩種行為設(shè)定不同的法定刑，通過科學(xué)的刑罰設(shè)置，減輕該罪所帶來的嚴(yán)厲性后果，最終實現(xiàn)罪責(zé)平衡。